第六章 土地使用管理架構

1. 永續管理的制度架構(參見圖5

(1) 在空間面,為達到緊密發展、公共設施使用效益最大化等目標,透過評估準則,劃設引導發展區,鼓勵私人於引導發展區開發。

(2) 資源保育方面,為維護生態環境品質及土地資源之永續經營利用,依相關管制法令及管制強度,劃設‘一級環境敏感區’及‘二級環境敏感區’。‘一級環境敏感區’除經區域計畫委員會同意之重大公共建設外,不准私人之開發行為進入;‘二級環境敏感區’為條件式之可發展區,私人申請開發之活動型態或規劃原則須與環境敏感劃設目的相符,才允許私人開發行為進入。

(3) 在制度面,以開發許可制度之設計作為引導、控制私人開發區位及時序之工具。依開發案所在區位之不同,而有不同之審議流程及回饋數額,達到引導發展之效果。

2. 縣域土地使用管理分類(參見圖6圖7

(1) 限制發展區及其管理:

限制發展區以各類管制極為嚴格之環境敏感地之範圍劃定,包括自然保留區、國有林保護區、保安林地、野生動物保護區、水產動植物繁殖保育區、水源水質水量保護區、非都市土地河川區、森林區、海岸保護區等、野生動物重要棲息環境,區內嚴格限制私人開發行為進入,但公部門得以環評程序進行必要之公共建設。

(2) 既定發展區:

既定發展區指已具備法定發展權之地區,如都市土地之住宅、商業、工業區以及非都市土地之鄉村區、工業區等,其開發及土地變更依現有法定審議程序審議之,惟在進行開發審議程序時,必須檢核是否落於條件式重疊管制區內,若有,則應將該管制條件納入審議內容中。

(3) 潛在發展區:

潛在發展區指所有土地扣除限制發展區及既定發展區者,包括都市土地之農業區、非都市土地之一般農業區、特定農業區等,而潛在發展區又分為優先發展區及一般發展區兩類。本區允許公、私部門進行開發,惟在進行開發審議程序時,必須檢核是否落於條件式重疊管制區內,若有,則應將該管制條件納入審議內容中。本區可分為優先發展區及一般發展區,當某開發行為其申請區位落於該開發行為對應之優先發展區時,即以特殊型審議程序審議之,若其開發申請區位落於一般發展區,則循一般型審議程序審議。

(4) 條件式重疊管制區:

條件式重疊管制區指的是各類屬性不同之環境敏感地區,包括森林區、重要軍事管制區、古蹟保存區、生態敏感區、自然文化敏感區、生態保護區、洪犯區、侵蝕防護區、海岸保護、蘇花蘭陽海岸保護區等,以重疊之方式管制潛在發展區及既定發展區。

3. 城鄉規劃單元與縣域土地使用管理

(1) 限制發展區及條件式重疊管制區:

(a) 城鄉規劃單元於擬定城鄉計畫時,承接縣市綜合發展計畫所劃設之限制發展區,將其劃設於城鄉綱要計畫之中,嚴格限制私人開發行為進入,並移轉該區土地之發展權利,僅允許原聚落既有之發展規模,及維持生活品質之修繕。

(b) 城鄉規劃單元承接縣市綜合發展計畫所劃設之條件式重疊管制區,條件式重疊管制區以重疊分區方式管制,依不同環境環境條件有不同之管制內容;一區域內若重複一個以上環境敏感地區,則取其管制內容較嚴格者予以管制。

(c) 擬定城鄉計畫時,應對土地被劃為限制發展區之土地所有權人及條件式重疊管制區中造成發展權損失之土地所有權人給予發展權補償,其補償辦法得以容積移轉方式實施,容積接收區及移轉區應於該城鄉計畫單元進行,移轉區應規劃集中於該城鄉計畫單元之核心聚落。

(2) 既定發展區:

(a) 若該城鄉規劃單元必須實施容積移轉,當其擬定城鄉計畫時,應將容積接收區應規劃於既定發展區或緊鄰於既定發展區。(參見圖8

(b) 擬定城鄉計畫時,應依循公共設施整備計畫之檢討結果,對於該城鄉計畫單元不足之公共服務(包含城鄉規劃單元及生活社區兩個層級),指定城鄉行動(實施)計畫,於既定發展區或其周遭地區規劃所需用地。

(3) 潛在發展區:

(a) 擬定生活社區層級公共設施改善之實施計畫,其優先順序需依循優先發展區之區位,即一城鄉計畫單元內,若有優先發展之生活社區及一般發展之生活社區,實施計畫應優先實施於優先發展之生活社區。

(b) 公部門欲主動取得新策略產業之用地時,其用地區位應落於該產業所對應之優先發展區。而擬定城鄉綱要計畫時,一般發展區仍限定其原使用項目,但私人得自擬細部計畫循一般型審議程序進行開發。

(c) 擬定城鄉綱要計畫時,應設定該城鄉計畫單元之成長總量及其管理辦法,以避免私部門於可發展區內過度之開發。

4. 開發審議制度

(1) 開發審議規範:

針對宜蘭縣之發展現況及條件,於‘地方制度法’及相關法令之授權下,縣市政府可自行擬定符合地區發展之審議規範。為達倒引導發展及成長管理之目的,建議依開發案之區位,可分成二系統進行開發審議:一依現行開發審議規範程序並加上重疊分區,是為‘一般型審議規範’;另一依針對引導發展區位及策略產業而擬定,是為‘特殊型審議規範’。特殊型開發審議規範考量開放空間環境品質、距聚落服務中心範圍、交通服務水準、鄰近生活社區公共設施服務水準等。(參見圖9圖10

(2) 鼓勵措施:

針對策略發展項目,可由公部門主動提供外部性公共設施,或開發影響費之減免等措施,鼓勵私人申請開發﹔針對優先發展引導區位,其開發之類型及面積規模可都市計畫說明書中詳定,依特殊型審議規範進行開發審議,或給予獎勵誘因,如容積獎勵、政府公共建設配合及降低回饋數額等,以形塑都市緊密發展形式、環境保育及資源有效利用之目標。

5. 限制發展區的劃設與管理

(1) 指認原則:

資源調查清楚且相關法令規定亦清楚者屬之,以及,資源調查清楚或有相關計畫訂定詳細的劃設準則及管制事項,但目前尚無法定效力者,劃設於縣(市)綜合發展計畫中,未來以《國土綜合計畫法》為其管理之法源依據。

(2) 類別包括:

自然保留區、國有林自然保護區、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、水產動植物繁殖保育區、森林區、保安林地、水源水質水量保護區、飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離、行水區、水污染管制區等。(參見表4圖11

(3) 管理原則:

限制發展區的基本原則為禁止開發行為、改變其原有狀態或使用,但得為保育、維護、管理、學術研究、公共安全需要之行為。並且依照相關法規規定,由各事業主管機關管理。限制發展區內的分區仍可進行變更,但區內不同分區之變更僅准許變更為管制事項更嚴格之分區。

6. 條件式重疊管制區的劃設與管理

(1) 指認原則:

本計畫之條件式重疊管制區參考既有法定計畫中容許部分開發行為者,以及參考相關計畫如《2001新蘭陽計畫》、《北部區域計畫(第一次通盤檢討)》、《台灣地區海岸管理計畫》、《宜蘭縣歷史空間三階段調查報告》等之建議,將其建議之環境敏感區劃設為條件式重疊管制區。(參見表5圖12

(2) 管理原則:

由於環境資源的多樣性,使得每一地區可能具有多種資源特性,因此本區採重疊分區方式管制。若申請開發案件位於條件式重疊管制區,且重疊數個管制分區,需評估開發行為與管制目的的衝突,並就其管制較嚴格者予以管制。條件開發區為宜蘭縣未來可能的發展用地,但在開發前,必須評估基地發展類型與所在環境發展限制條件下可能的衝突。

7. 其他應重新檢討法規或進一步清查資源者:詳表6

8. 農地利用與管理

(1) 農地發展構想:

(a) 隨著整個產業結構轉型,原以稻米生產為目標的農地管理,也將朝向鼓勵經濟作物的方向來管理。本計畫建議農地透過「申請制」,區分為「農業生產區」、「農地保留區」與「農舍住宅用地」及「休閒農場」四種。各項分區與用地的含意如下所述:(圖13

(b) 農業生產區:為促進農業升級,鼓勵農民成為專業生產部隊,‘農業生產區’的農地與農民將會獲得稅賦、公共建設、資金、訊息、經營管理等協助。而農業生產區又可劃分成‘專業養殖區’及‘農產專業區’。

(c) 對於並無積極納入重點農業生產、但基於生態或安全存糧而保留農地者,可申請作為「農地自願保留地」。

(d) 「農舍住宅用地」:針對農舍予以生態上、公共設施上、永續發展上的要求與管理。

(e) 休閒農場:又可分為「大型休閒農場」及「策略性休閒農場」,前者為符合「休閒農業輔導管理辦法」之規定,土地面積不得小於0.5公頃。而後者為土地面積未達法規規定標準,但其農場之生產、經營具有獨特性,農民可備妥相關文件可向縣市政府提出申請。

(2) 農地管理策略(參見表7

(a) 容積移轉:

對於農地自願保留地,可採用容積移轉的方式給予獎勵,惟其移轉之範圍、方式及總量應在城鄉計畫中定之。

(b) 稅賦政策:

勵農業生產區及農地自願保留地保持免稅之優惠,農舍住宅用地須課徵地價稅、房屋稅、土地增值稅及城鄉建設捐(或開發衝擊費)。

(c) 水電油優待:

為鼓勵農業生產區及農地自願保留地的可行工具。

(d) 開發與公共設施建設之同時性:

為維護農業生產環境及生活品質,農舍住宅應完成相關公共設施之建設,才允許開發建設。

(e) 建蔽率獎勵:

為鼓勵農地達到一定之經營規模面積,專業養殖區達到100公頃,可有5%之發展用地。

(f) 總量管制:

為維護環境品質,「農舍住宅用地」及「策略性休閒農場」應有總量管制。

(g) 審議規範:

宜蘭縣可自行擬定農業經營管理規範,以為鼓勵農地農用及規範農地變更使用。

9. 優先發展區的引導

(1) 優先發展區指認原則:

以生活社區為基礎評選單元,針對私人住宅開發以及宜蘭欲引進之新策略產業包括農業生物技術園區、網路軟體公司園區、會議產業園區等四種開發,依其不同之區位要求條件,設定評選因子,透過評選表之檢核指認出適宜該四種開發行為優先發展之生活社區,再扣除限制發展區以及既定發展區所涵蓋之範圍極為優先發展區。

(2) 引導機制

(a) 私部門方面:

任何私人開發行為均須透過開發許可制之制度進行,然而其開發項目為住宅開發及宜蘭所欲引進之新策略產業,且開發區位落於本計畫所指認之對應優先發展區時,即可進入特殊型審議流程,以較迅速之審議程序及優惠之回饋要求,降低開發成本,進而達到引導效果。

(b) 公部門方面:

政府對於進入特殊型審議流程之開發案,對於其公共設施負擔可予以部分或全部補助,已增加優先發展區之開發誘因,此外,對於基礎公共設施之改善亦應將資本優先投入於所劃設之優先發展區內。

(3) 住宅開發引導區位:

依據‘緊密發展原則’與‘公共設施相對完善原則’進行住宅開發引導區位評選。(參見圖14

(4) 策略產業發展區位

(a) 農業生物技術園區、知識產業園區:

考量技術人才、生活環境品質、聯外交通(以使宜蘭之高科技產業園區與台北內湖-南港之科技產業產生密切互動)、公有土地等,篩選出適合發展之區位。(參見圖15圖16

(b) 會議產業引導區位:

藉優美環境、旅遊景點爭取人員教育訓練與國際研討會之市場,因此在區位選擇上應與宜蘭重大觀光遊憩點結合,此外,亦考量交通設施、大學分佈區位及公有土地之分佈區位。(參見圖17

(c) 電信中心:

頭城為台灣對外海底電纜重要出入地,有利於亞太或大中華區電信中心(Data Center、Call Center)之建立,並與新興固網業者合作,將宜蘭納入大台北地區之話價區,進而支援宜蘭引進高科技產業。


(5) 優先規劃單元指認:

藉由以上優先發展區之指認,大致可劃分全縣土地發展之緩急,因此,凡區內有劃設優先發展區之城鄉計畫單元應優先擬定城鄉計畫,以指定公共設施改善之城鄉行動計畫並規範優先發展區內之私人開發行為以及其開發總量控制。(參見圖17

(6) 過渡階段的規劃與執行工具

(a) 《國土綜合計畫法》完成立法後,由具有法定地位的《縣(市)綜合發展計畫》指認‘城鄉規劃單元’與‘生活社區’。

(b) 國土計畫法立法之前,則可依據具有法定地位的區域計畫法擬訂‘宜蘭縣區域計畫’,由該計畫指認之。

(c) ‘城鄉規劃單元’與‘生活社區’的開發與土地使用管制方式,則可藉由都市計畫法,透過擴大都市計畫、都市計畫通盤檢討、或特定區計畫等方式將城鄉規劃單元的計畫予以法定化,並於其都市計畫書圖中納入重疊管制、浮動分區、開發許可、回饋等成長管理工具,規範私部門開發規範與公共設施的投入。