第十章 社會福利

10.1 《宜蘭縣社會福利政策白皮書》的重要結論

宜蘭縣政府甫完成《宜蘭縣社會福利政策白皮書》,針對地方政府社會福利政策照顧的經濟的、生理的、心理的、性別的社會弱勢族群----中低收入戶、老年、兒童、青少年、身心障礙者、婦女----的福利需求,以及提供福利服務的主要行動者----政府、企業、社區----間的運作關係,以問卷調查的研究取徑,提出宜蘭縣社會福利政策的主要規劃方向與執行課題。本計畫首先將該文件的重要結論摘錄於下,並篩選與《宜蘭縣綜合發展計畫》密切相關部分,然後提出整合構想於后。

10.1.1 中低收入戶的照顧

1. 既有福利項目:經濟弱勢者(中低收入戶)的福利服務方式主要是社會救助,計有:(1)生活補助;(2)醫療補助;(3)托育津貼;(4)教育補助;(5)中低收入戶老人在宅服務;(6)中低收入戶老人送餐服務;(7)以工代賑;(8)其他。

2. 宜蘭的主要需求:(1)中低收入戶最常使用項目是生活津貼補助與醫療補助,其他服務項目或是沒聽說過,或是聽過但未使用過;(2)使用過者大多表示滿意;(3)對於政府救助措施多表肯定,惟有55%的人不瞭解有哪些救助服務項目可申請,且認為申請救助時間過長。

3. 社會救助業務的困境:包括,(1)福利服務項目過於零散、不連續;(2)福利項目對於脫貧的適當性;(3)區域間的差異造成內在不平等與貧窮人口的移動;(4)科層分工下的社會救助執行人力不足;(5)低收入戶資格的認定查證與複查工作的正確性有待檢討;(6)中央與地方對於社會救助的角色定位爭議仍未定論。

4. 未來的策略:(1)建立社會安全制度,社會救助、社會保險、社會津貼間相互配合;(2)配合社會結構策略,開創教育機會與工作機會,從人力資源運用的觀點提升低收入戶的人力資本;(3)提升社會救助形象,改稱為「社會支持」或「生活支持」;(4)賦予個人適度選擇,採取個別需求的評估;(5)訂定合理的生活費用,以家戶為基礎的足夠且適當的給付水準;(6)政治運作不干預福利決策;(9)政府與民間部門的資源整合。

10.1.2 身心障礙者的保護

1. 既有福利項目:(1)身心障礙者生活輔助器具補助;(2)自立更生貸款補助;(3)創業貸款補助;(4)諮詢服務;(5)免費搭乘縣內客運;(6)身心障礙者生活、教養、與養護費補助;(7)身心障礙者參加全民建保及社會保險費補助;(8)發展遲緩兒童及身心障礙幼兒早期療育;(9)身心障礙者臨時照顧與短期托育;(10)身心障礙者個案管理;(11)身心障礙者居家照顧服務。

2. 宜蘭的主要需求項目:(1)庇護工廠;(2)期望「就業基金專戶」能提供給身心障礙者;(3)職業訓練;(4)希望政府繼續提供就輔員的經費補助,且不要逐年刪減預算;(5)將身心障礙者的就業機會作資訊管理;(6)希望政府告知身心障礙機構與團體最新的福利服務訊息。

3. 困境:(1)不同群體間的互助與尊重有待教育;(2)專業人才的培育應與教育體系共同規劃;(3)提升鑑定制度的效度與信度,減少醫療資源的浪費;(4)就業能力、意願和職場開拓有待加強;(5)重視成人重殘養護的機構照顧。

4. 未來的策略:(1)通報制度、個案管理、和單一窗口的建立;(2)訂定身心障礙者教育權益保護法;(3)安養監護和財產信託制度宜及早規劃;(4)慢性精神病患社區安置機構之設置標準宜及早訂定;(5)政府與民間的契約關係一再定型化契約的規範下嚴格實施。

10.1.3 兒童、少年與婦女福利

1. 既有福利項目:(1)失依生活扶助;(2)中低收入傷病醫療補助;(3)急難救助;(4)對家庭破裂者給予托育津貼;(5)收容安置;(6)兒童保護安置及監護權的判定;(7)兒童保護專線及不幸兒童的各項生活補助及安置;(8)青少年諮詢服務與保護。

2. 宜蘭的主要需求項目:(1)一般兒童的需求項目:運動場所、安全的益智遊戲設施、休閒綠地、圖書設備;(2)受虐兒童的需求項目:心理諮商、緊急庇護、醫療處置、經濟協助,以及宜蘭目前尚未提供的:鄰里互助網絡兒童保護的教育宣導、社政與教育網絡的建構和聯繫、長期的追蹤輔導、兒童保護的社會教育宣導;(3)一般婦女的需求項目:人身安全的保護、醫療健康服務、再次就業的諮商與輔導、經濟生活的保障、課後安親班、自我成長的進修管道、托育嬰幼兒;(4)受虐婦女的需求項目:心理輔導、法律諮詢協助、心理支持、經濟協助、醫療服務、緊急庇護、就業服務,以及目前宜蘭尚未提供的:24小時有工作人員的臨時庇護所、經濟不佳婦女之托育服務、未婚媽媽之家、婦女工作權益問題。

3. 困境:(1)兒少保護工作的人力與知能有待加強;(2)委託服務結構上的困難;(3)跨局處合作的困難有待整合;(4)特殊兒童的安置資源不足;(5)婦女人身安全受到威脅與忽略;(6)婦女社會參與沒有受到尊重;(7)婚姻與家庭中的困難沒有受到制度應有的重視與保障。

4. 策略:(1)再肯定家庭生活對兒少的重要性;(2)兼顧兒童利益與家庭利益;(3)加強社工員對兒少行為評估和處理能力;(4)中輟生的輔導策略:(a)建立學校社工制度;(b)加強國中教育宣導,提早預防;(c)多元化的教學方式;(d)針對中輟高危險群學生設計輔導方案;(e)提高老師的素質和輔導知能;(f)善用老師資源,推動認輔制度;(g)考量「合理性輟學」制度;(5)以性別和人格尊重推動婦女相關服務;(6)建立婦幼保護網絡,提供緊急服務;(7)提供婚姻與家庭減壓方案與互助管道;(8)強化正確性教育與平權教育。

10.1.4 長者的安養、療養與長期照護

1. 既有福利項目:(1)建保自付保費補助;(2)中低收入老人生活津貼補助;(3)中低收入傷病醫療補助;(4)中低收入戶老人重病住院看護補助;(5)中低收入老人住宅設施設備改善補助;(6)長青學苑;(7)老人居家照顧、保護服務;(8)老人保護後安置服務;(9)敬老津貼;(10)老人健康檢查;(11)孤苦無依老人收容安療養院;(12)免費搭乘縣內客運;(13)加強輔導未立案安養院成立立案程序;(14)成立老人咨詢服務中心。

2. 宜蘭的主要需求項目:(1)醫療服務;(2)安療養機構與日間托老;(3)銀髮課程;(4)家庭訪視、懇談、或問安服務;(5)居住安排的相關補助;(6)急難救助協助。

3. 困境:(1)醫療資源重醫療輕療養,造成供需失調;(2)機構照護品質堪慮,社區照顧能力不足;(3)老人身心評量指標有待建立。

4. 策略:(1)建立連續性之健康養護體系,推動多層級機構式照護服務計畫(Multilevel Care Plan);(2)跨局處的長期照顧單一窗口;(3)政府公權力的角色應有所發揮,以達品質規範的功能;(4)宜發展日間托老與緊急救護系統;(5)鼓勵與帶動銀髮產業的發展

10.1.5 福利社區化

1. 現況:(1)宜蘭推動福利社區化的兩個社區:蘇澳白米、宜蘭市梅洲,前者以學校、機構、醫院為推展中心,後者以社區發展協會推展中心;(2)社區照顧方案:社區老人服務站、老人長青學苑、老友老伴服務站、居家老人在宅服務、老人營養午餐及低收入獨居老人送餐服務、志願服務人員訓練等。

2. 困境:(1)由下而上的福利社區化的精神有待改善;(2)社區內的資源有待開發;(3)以社區組織為中心應有配套措施,包括行政的鼓勵和支持、經費預算宜給社區較大的空間;(4)原則上以機構和醫院為中心為宜。

3. 策略:(1)福利社區化在行政中歸屬的問題宜及早解決;(2)多元化的溝通方式;(3)行政系統的協助和督導;(4)地方自主自立的精神應在福利社區化的推動過程中逐漸形成。

10.2 現況分析

10.2.1 老人長期照護

1. 宜蘭縣人口年齡結構顯示全社會長者社會福利需求較高

(1) 1988-98年兒童(0-12歲)、青少年(12-24歲)佔總人口比重在下降,合計從47.4%下降至39.6%;相形之下,老年人口比重明顯增加,從1988年的6.5%攀升到1998年的9.6%(表10.1),2001年9月底老人人口數為48,519人,佔全縣人口比例10.4%且與台灣地區、台灣省比較起來,也有較高的老年人口比(表10.2)。

(2) 健康情形:跟台灣地區、台灣省、台北市比較起來,宜蘭縣老年人口中,雖身心健康者的比例平均稍低了2.5-3.9個百分點,健康不適者中,主要是無須他人照顧者。(表10.3

(3) 福利需求:相較於台灣地區、台灣省、台北市,宜蘭縣15歲以上民眾認為應優先提供的老人福利措施中,「急性醫療照護服務」、「居家醫療照護服務」、「老年國民年金保險制度」、「鼓勵老人參與社團活動或社會服務」等,有相對較高的期望。(表10.4

(4) 居住方式與地點:15歲以上的宜蘭人有相對較高的比例認為「與子女同住或隔鄰」是較佳的養老居住方式;(表10.5)而若要住進福利機構,則對於地點的選擇大體以兩種偏好為主,一為「居住地社區內」,另一為「距中心較遠之環境幽雅地區」。(表10.6

2. 機構式照護的量的供給已大致足夠,後續重點在於資源整合、品質規範:

(1) 宜蘭縣政府社會局推估,目前65歲以上老人的安養護總需求大約是1,200人左右(表10.7表10.8表10.9)。依據社會局,2001年9月底已立案之老人安養護機構床位數711床,就養老人合計525人,住進率為74%。

(2) 宜蘭縣政府衛生局推估,依「85年臺灣地區老人健康狀況調查」推估老年人口需長期照護人數佔老年人口的5.5%,無自我照顧能力者65歲以上人數與65歲以下人數比為9:1,按以上數據推估本縣長期照護需求總人數為2,723人。其中,機構式照護與社區式照護的比例為3:7。因此,65歲以上老人的安養護總需求是2,450人,其中機構式照護需求約735人;(表10.10

(3) 本縣目前長期照護資源有護理之家5家198床(許可設立7家443床)、安養護機構7家421床(其中聖嘉民啟智中心35床兼收植物人) 、日間照護1家10人、居家護理所10家、輔具展示租賃中心2家、未立案養護機構23家730床(1999年5月調查) 。(表10.11

(4) 在機構式照護方面,本縣已開放之合格立案床位共有619床,包括護理之家198床 及養護床421床,若以機構式照護需求佔總需求30%推算,則有735人有此需求,目前本縣合法立案機構供給率已達84%。另依行政院衛生署老人長期照護三年計畫,90年度的目標是提供護理之家資源每萬名老人59.56床,目前是每萬名老人有100床,超過此目標;本縣目前多元化長期照護服務模式有居家護理、日間照護、機構照護和慢性病床照護等共可提供1,828人,需由家人或親人自行照顧者約622人,約佔25.39%,但目前實際使用機構式照護者為1,076人,實際由家屬自行照顧者約有1,374人,此現象可能素示長期照護資源之供給量已超過需求量,但也可能是民眾尚未完全瞭解及善用資源所致。(表10.12

(5) 預估本縣總人口數達五十五萬人時概況:依宜蘭縣最近十年(民國77年-86年)人口平均成長率為4.188%0(每年約2000人),本縣總人口數預計達五十五萬人,則必須約三十六年,依本縣歷年(民國80年-87年,如附表四)老人成長比率年約為0.2%,則推估本縣人口達55萬人時是民國124年,屆時老年人口比例約佔33%,共約18萬名老人,長期照護需求者為人(以5.5推估),其中機構需求約2970人,社區及居家照護需求約6930人,依目前建置現況,機構式照護容量已達864床,倘再適度輔導醫院慢性病空床轉型及鼓勵民間開放數平均每年擴充60床,則未來之供給量應可滿足本縣老人需求。

(6) 在量的方面,宜蘭縣安養護機構所提供的機構式照護基本上是足夠的(表10.13)。後續的工作重點則在於:(a)資源整合,設立跨局處的長期照護單一窗口;以及(b)質的提升與規範。

3. 社區式照護的提供尚不足:

(1) 依據宜蘭縣政府衛生局推估的社區式照護需求約1,905人,而目前居家護理已開放供給量為600人,日間照護為10人,供給量出現不足的狀況。

(2) 基於宜蘭縣民對於住進福利機構的地點要求偏好「居住地社區內」或「距中心較遠之環境幽雅地區」,以及《宜蘭縣老人福利產業總體規劃:以養護機構為核心議題進行空間分析》中的政策建議,後續重點指向:(a)機構式與社區式照護的整合,同時與(b)日間托老、(c)緊急救護系統’、(b)鼓勵老人參與社團活動或社會服務等需求整合推展。

4. 目前宜蘭縣在供給方面形成「多元化長期照護服務網絡」,以整合社區長期照護服務網絡與資源,提升照護品質,培訓、儲備長期照護人力,以提供安全性、完整性、持續性、多元化的長期照護服務,並融合於社區健康營造中,引發社區長青族自主性的健康行為促進。相關措施包括:

(1) 出院準備服務:由羅東聖母醫院和羅東博愛醫院辦理﹔

(2) 居家與社區式照護:2001年有居家護理所17家,每鄉鎮市提供可近性、持續性、專業性的居家護理所﹔

(3) 機構式照護:2001年有開業護理之家7家,服務容量335床,平均每萬老人70.6床,相較於衛生署「老人長期照護三年計畫」之2001年目標,每萬老人59.6床,宜蘭縣已達目標﹔

(4) 單一窗口長期照護諮詢、轉介服務:已於2000年於宜蘭市社福大樓成立「長期照護管理示範中心」,提供單一窗口諮詢、轉介、資源整合、輔具展示等服務﹔

(5) 暫托(喘息)服務:於2000年開始辦理,包括成立家庭照顧者支持團體、免費的家庭照顧者訓練班(成長營)、機構暫托和居家照顧暫托(喘息)服務。

(6) 老人生活輔具展示、轉介(借、贈)與租賃中心:由長期照護管理中心、羅東聖母醫院、羅東博愛醫院提供本項服務,並互相連結支援。

(7) 老人健康管理:對獨居老人提供每年全面健康篩檢及探訪,其中有異常之糖尿病、高血壓確診個案由地段護士收案管理,有長期照護需求者轉長期照護管理示範中心單一窗口服務之。對65歲以上老人鼓勵參與健保局的每年定期免費成人健檢外,未參與者由衛生所優先提供三合一(血壓、血糖、血脂肪)健康篩檢。

(8) 人力培訓與儲備:專業與非專業人員訓練,如病房服務員等。

10.2.2 身心障礙福利

1. 人數:

截至九十年九月三十日止,本縣持有身心障礙手冊人數計有21,403人,其中極重度人口有2,391人,重度4,788人,中度8,213人,輕度6,011人,以領有身心障礙手冊中度和輕度的人口最多,在所有身心障礙類別中以肢體障礙者人數佔最多44.3%(9,486人),其次為多重障礙者11.5%(2,466人),多重障礙者佔10.99%(2,353人)。在領有身心障礙手冊人口所居住地理分布以住宜蘭市最多17.22%(3,686人),其次分別為羅東鎮11.58%(2,478人)及蘇澳鎮11.53%(2,467人)。

2. 服務需求

從宜蘭縣社會福利政策白皮書(研究案)中了解本縣身心障礙者希望政府單位未來提供福利服務的需求,其中有關生活照顧上的協助主要為身心障礙者之收容照顧。本縣目前收托安置於機構之身心障礙者約有400名,惟本縣目前僅有二家機構可提供約210名身心障礙者之收容及日托教養,尚有約190名身心障礙者需轉介至外縣市收容教養,機構床位數嚴重不足。

3. 服務供給現況

本縣身心障礙福利機構分布於冬山鄉、五結鄉與礁溪鄉三鄉鎮,目前共五家身心障礙福利機構,三星地區將興設宜蘭教養院及聖嘉民啟智中心之遷建,屆時僅可解決溪南地區身心障礙者收容教養床位不足的問題;反觀溪北地區,目前提供身心障礙者服務之機構主要為醫療院所,分別為行政院衛生署宜蘭醫院、員山榮民醫院及佛教普門醫院,身心障礙福利機構之設置,僅由礁溪竹安身心障礙養護提供養護性服務,嚴重影響身心障礙者就養需求之供給。分布情形詳如宜蘭縣身心障礙機構團體分佈圖。

4. 福利服務推行現況與遭遇困難

依現行身心障礙者保護法領有身心障礙手冊者應享有就醫、就養、就學、就業及無障礙生活環境之建立等全方位之福利服務,而目前推行現況與遭遇因難如下:

(1) 身心障礙者收容教養床位不足且僅集中於溪南地區:本縣身心障礙者約有43%收容於縣外機構,縣內機構收容教養床位數嚴重不足,且福利機構普遍集中於溪南地區,目前共四家身心障礙福利機構;反觀溪北地區,僅竹安身心障礙養護院一家機構之設置。

(2) 其他類別身心障礙者的需求無法普遍獲得滿足:本縣身心障礙福利機構多為智能障礙教養機構,造成其他類別身心障礙者的需求無法普遍獲得滿足。如本縣缺乏慢性精神障礙者社區照顧或肢體障礙等重殘養護機構。

(3) 就學服務供給:基於身心障礙者的受教權,輕、中度身心障礙學生多就讀於學校特殊教育班;但一般學校並未真正建立專業的遲緩兒教育計畫,無法落實輕、中度身心障礙學生的學習,更無法安排極重度身心障礙學生就讀。目前教育局委託天主教聖嘉民啟智中心開辦學前啟智、國小啟智、國中啟智班7班,安置極重度學生60名,尚有25名極重度學生必須由學校安排巡迴輔導老師定期到家輔導,且有4位學生分別在花蓮、桃園、台南等地療養機構就讀。

5. 宜蘭縣政府的施政重點:

除了既有的社會救助措施外,目前宜蘭縣政府的施政重點在於補足機構式照護,並均衡其空間配置:

(1) 宜蘭縣政府社會局擬以公設民營、或獎勵民間於溪北地區興辦身心障礙重殘養護機構;

(2) 宜蘭縣政府教育局構想籌設極重度特殊教育學校1所,招收對象以學前、國小及國中部程度以重度、極重度或多殘為主,採公辦民營方式委由宗教、慈善團體辦理,安置約100名極重度學生。

10.2.3 兒童福利

1. 托幼服務不僅是兒童福利服務項目,也是婦女福利服務項目。目前宜蘭縣所提供的托兒所或幼稚園服務人數約1萬6千人,佔總未滿六歲幼兒的36.4%,已高於台灣地區與台灣省的平均服務水平。(表10.14

2. 「幼稚園」與「托兒所」所提供的服務有重疊的現象,二者之設置標準、人員、與教學規範並不相同,一般來說,前者較後者嚴格。目前中央有「教保合一」的政策傾向,惟具體作法尚未定案。

3. 基於宜蘭縣未滿六歲幼兒的托育服務供給中,由托兒所所提供者佔總供給的74.2%的特殊性,宜蘭縣政府教育局建議採取「教保分離」的做法,即由幼稚園提供滿五歲幼兒的學前教育,而托兒所提供五歲前幼兒的托育。

4. 此外,宜蘭縣目前公私立幼稚園與托兒所的量似乎足夠,但空間分佈並不均衡,主要集中在宜蘭市與羅東鎮(表10.15),而示範托兒所係一鄉鎮一所大型集中式的幼教機構,娃娃車長途接送幼童上下學恐有交通安全疑慮。因此小而美的、結合社區資源、讓幼童熟習當地環境的幼教社區化,亦為幼教工作下一步思索的議題。

10.2.4 青少年輔導

1. 宜蘭縣近三年中輟學生人數,雖逐年下降中,但每年仍在100人以上。從中輟次數來看,部分中輟生有再次輟學現象;單親與原住民家庭就佔了三分之一左右,失蹤者約佔2成左右,而復學率也僅達34%,顯示中輟學生問題複雜,學生需要給予更多的照顧與輔導。(表10.16表10.17

2. 宜蘭縣教育局於1998年度與天主教善牧基金會合作辦理中途學校,惟受限於該基金會之場地、人力、經費,僅能安置12名可通勤就讀之國中三年級中輟生。目前宜蘭縣政府教育局構想以公辦民營方式,結合宗教、慈善團體及社服單位,在宜蘭市與羅東鎮近郊各籌設一所(含國小與國中部)可提供住宿的中途學校。

3. 少年關懷服務性機構不足及專業之缺乏:縣內社會福利資源大多為中途之家類型或機構式型態(表10.18),缺少主動服務及結合社區式的外展性機構或關懷中心,因此對於介於非行與有非行之虞的少年或有需接受輔導教育的人口群卻無法提供良好的諮商服務與預防性措施。所以,有鑑於此應針對其青少年之需要於人口較為聚集的鄉鎮設置關懷中心,以提供預防性服務及推展輔導措施的外展服務。

4. 此外,《宜蘭縣社會福利政策白皮書》(未定案)則建議:(1)建立學校社工制度;(2)加強國中教育宣導,提早預防;(3)多元化的教學方式;(4)針對中輟高危險群學生設計輔導方案;(5)提高老師的素質和輔導知能;(6)善用老師資源,推動認輔制度;(7)考量「合理性輟學」制度等。顯然,中輟生的輔導亦需教育單位與社政單位資源整合、共同合作。

10.2.5 婦女庇護

1. 儘管兩性平權、兩性互相尊重才是解決性別歧視、使婦女脫離弱勢的根本之道,但在家庭暴力案件、需要緊急保護的婦女安置需求量日增的情況下(表10.19),增設庇護場所,提供安全與支持功能,直接保護婦女免於遭受暴力的威脅,乃成為當前之急。

2. 婦女庇護場所床位不足及社區服務性機構缺乏:目前縣內僅有位於宜蘭市的縣府婦女福利服務中心暨庇護所(18床)及一所私立的、提供非安置性服務的蘭心婦女福利服務中心,相對於1988-89年度接獲的110個婚姻暴力案件來說,其所能提供的服務仍然有限。另外如何結合社區互助的力量並加強社區式的關懷照顧,以就近對婦女提供即時的協助,來彌補機構服務的不足,亦為未來努力目標。

3. 宜蘭縣政府社會局擬增設庇護場所,並結合社區互助的力量、加強社區式的關懷照顧,以就近對婦女提供即時的協助,並彌補機構服務的不足。

10.3 課題

一、老人福利為宜蘭縣社會福利服務最重要的案主群,其機構/社區、社政/醫政的資源整合極為重要。

二、身心障礙福利需先補足並均衡機構式照護,並整合教、養資源。

三、托育量的提供尚稱足夠,惟可進一步討論教保合一或分離、幼教設施集中化或社區化。

四、中輟生、非行少年的輔導,可考量整合教育局、社會局的「中途之家」、「關懷中心」等措施。

五、提供足夠的庇護場所予受虐婦女為目前婦女福利服務當前之急。

10.4 對策構想

10.4.1 整合老人的安養護工作

1. 床位需求之預估再擴增

本縣老人人口逐年增加,未來北宜高速公路開通後,外來人口將佔本縣多數床位,故在床位需求之預估上須再擴增。為解決目前本縣實際安養人數與理想安養床數間落差甚距現象,擬鼓勵未來朝向三級式老人退休社區發展,以開發安養需求,吸引適合安養照顧之老年人口進住,期拉近本縣安養床位之理想值與實際值之差距。

2. 示範區之設置

國軍八○四醫院之規劃僅是模擬設計,未來欲成立示範區,概估約要二億元,將要向中央爭取經費。目前老人安養護機構均以營利為取向,未以福利觀點出發,故擬建立一示範區,以國軍八○四醫院公有土地規劃為三級式老人退休社區:委託私立東海大學對國軍八○四醫院建議開發老人福利產業,進行空間分析及總體規劃,預計規劃為三級式老人退休社區,或稱之為生活照護社區,包含老人公寓、安養居住及護理養護三種主要設施,配合周邊設備,形成一半開放半封閉之結構組合,將老人休閒、居住、養護護理等需求連結成一連貫網絡。

3. 為使區域分佈均衡,朝向每鄉鎮均設置養護機構,並兼具社區照顧之精神。

社區照顧所提供之就近性服務已為目前社會福利主流,對於老人安養機構之設置朝各鄉鎮均衡發展,除機構內照顧外,另提供外展社區照顧服務,在考量追求利潤時,兼具福利服務之性質。就總體供給而言,目前所提供以及預定要提供的床位數尚未充分供給,如未來再加上員山八○四醫院之規劃案,則本縣老人養護床數當達到充分供給之狀況。因此未來在申請機構設置案件上,將鼓勵申請案朝向區位平衡發展角度設置,

4. 跨局科室需協商之議題

衛生局長期照護業務需與社會局老人福利與安養業務進行協調與研議,以整合資源、統籌管理,便於妥善服務銀髮族。以下暫列安養與長期照護可能的整合方向

(1)對於安養與長期照護床位數供給與需求的認定。

a.首先是理想值或需求估計是否低估?

社會局所提「老人養護需求床數」=老人人口數x0.011。以鄉鎮市人口分別估計後共為490床,以全縣人口估計則為468床。另依社會局提供資料目前安養護機構床數(含未立案)為1153床。目前現況:於老人安養護機構就養老人合計619人。該養護需求理想值是否過低。衛生局估算需機構提供長期照護人數=[老人人口數x5.5%+65歲以下需長期照護者] x30%
衛生局推算縣內需機構長期照護者為735人,與立案機構供給的床位數相較,目前床位數供給達84%。但目前實際使用各種機構照護者一共1076人,原735人的需求估計是否可能低估。(註:衛生局所列需求人數包括65歲以下需長期照護者)

b.對現況供給與需求的掌握與認定不同

在社會局所提縣版綜開老人安養護機構第五項中,「對老人養護機構空間需求規劃之建議」指出:「就總體供給而言,目前所提供以及預定要提供的床位數尚未充分供給」,依業務單位所列「老人養護需求理想值一覽表( 民國87)」,床位數供給呈現的是區域不均的情形。

衛生局簡報資料指出:目前護理之家、安養護機構(含未立案)、慢性病床共1828床,平均佔床率為58.86%,其中護理之家平均佔床率僅34.34%,已立案安養護機構佔床率最高為81.71%。就目前而言機構式的長期照護供給量確實大於民眾需求,或者是需求與服務不對稱。(註:衛生局所列床位數較社會局所列多出護理之家部分共198床、慢性病床部分共469床)。

c.對於員山804醫院原址基地(規劃三級式老人退休社區)的建議

員山地區依社會局資料,目前民間安養護機構已提供120床(已超過業務單位所提理想值),又依衛生局資料員山鄉的護理之家另可提供50床,兩者合計已達170床。依衛生局簡報資料目前全縣營運中安養護機構的立案者佔床率為八成,未立案者為五成。共1151床僅使用619人/床,目前在全縣的總體供給上是否真的不足,亦或是服務的內涵、品質,以及購買意願與能力的問題,若為需求與供給不對稱,則應先著手瞭解應瞭解案主群與家屬的需求,與協助業主提升的服務內涵與品質。

掌握這一原因,以利未來規劃設計員山804醫院原址基地時,不至於造成空床率過高,資源配置不當的情形。而未來在員山地區規劃興建於國軍八0四醫院公有地的三級式老人退休社區,未來的服務內容、取向,以及案主群來源應審慎評估,儘可能達到示範的目的,如擠壓了民間業者的生存空間,以及公部門自行強化了縣內安養護資源的不平均,又如何能要求業者配合縣府政策平衡安養護資源的供給。

(2)成立單一窗口

衛生局擬成立之「長期照護管理示範中心」希望借用宜蘭市的社福大樓設置,建議能否與社會局之「老人福利服務中心」(擬設置於宜蘭市社福大樓)做橫向整合與聯繫。以利本縣老人福利服務、長期照護有整合性的單一窗口服務中心提供諮詢、轉介服務等,以減少資源浪費(重複使用),避免造成老人服務的提供零碎、片斷化,使得民眾迅速取得適切的服務。

(3)統籌機構管理

就衛生局簡報所提成立跨局、科室的長期照護推動小組,定期輪流召開推動縣內長期照護業務的協調連繫會議。共同製定縣內各類長期照護服務機構管理辦法和人力培訓與儲備,讓業者有統一的規範可遵循,以提昇本縣長期照護服務品質,有利本縣老人福利產業之推動。

(4)共商外展服務

就社會局的居家照顧與衛生局的居家護理,研商外展式服務的供給與資源的配置上能相互配合有一完整的計畫,並共同輔導民間機構提供外展式服務,協助人員培訓等等。

10.4.2 加強身心障礙者服務內容與類別

1. 於溪北地區增設身心障礙重殘養護機構:

由政府單位或獎勵民間單位於溪北地區增設身心障礙重殘養護機構,本案可採公設民營或獎勵民間興辦。目前內政部有關身心障礙重殘養護機構之設立,為政策性補助措施,採全額方式補助。目前,本縣因財源困絀,獎勵方式可由縣府提供縣有土地,獎勵民間單位投資興辦。

2. 未來與進行中建設計畫

新建之蘭陽智能發展中心暨住宿家園、聖嘉民啟智中心遷建案及宜蘭教養院興建等案,預計可新增五百個收容床位,使無人照顧而需要他人照顧之身心障礙者,能夠得到適切的照顧。加強機構輔導及管理,並定期舉辦訓練活動,以提昇專業服務品質。有關蘭陽智能發展中心暨住宿家園及聖嘉民起至中心遷建案所需經費仍需向中央申請補助補助約二億一千四百萬元,民間參與經費約需四千七百萬元。依據身心障礙者個別需求,提供身心障礙者全日住宿、夜間住宿、日間服務、庇護工場、臨時或短期服務,以滿足其機構照顧之需求。

10.4.3 婦女權益與庇護工作

1. 設置關懷輔導中心

分別於本縣溪南及溪北設置兩處青少年關懷中心,以提供預防性的外展服務。溪北由本縣綜合社會福利大樓為設置地點,另一處以溪南的蘭陽青年會為設置地點。

2. 提供保護及庇護服務措施

協助蘭心婦女福利服務中心等民間機構於溪南地區設置庇護所以提供安置業務。

3. 可能遭遇之困難及因應之道

(1) 機構的配合:考量廣邀民間資源參與理念前提,尚須有機構配合溪南欲藉蘭陽青年會發展推動,有待進一步的溝通並配合意願。

(2) 經費的籌措:溪南部分仍有待向上級政府爭取補助數量。

10.4.4 青少年關懷

設置「青少年關懷中心」以協助自我了解及關懷性福利服務為主,預防青少年可能產生偏差行為的問題。而且依本縣保護個案大多集中於城鎮的情形,應針對宜蘭市及羅東地區兩地先行設置青少年關懷中心來對非行少年提供外展性服務。而關懷中心除了設置地點的重要性外亦要考量其專業性及服務的可提供性與可用性,並要考量機構的配合意願結合本縣其他服務性機構辦理關懷青少年的活動方案來滿足青少年福利人口的休閒育樂需求,藉著機構服務及環境來間接影響該人口群的社會行為。

10.4.5 福利社區化方案研擬

未來社會福利服務應朝向分散化與社區化的概念導向,克服經費的問題協助社區,調整現有硬體設施的功能,設置社區共同服務中心,以便結合社區力量,統籌相關福利服務的遞送。惟在經費人力及其他資源的限制下,如何均衡區域內不同案主群之福利需求,以期使縣民能就近使用及求助則必須先行克服,因此聯繫整合社區及鄉鎮團體與志工人力、運用現有資源及以擇區設置社區關懷中心作為努力方向。

10.4.6 殯葬公共設施公園化規劃

傳統墓園雜亂陰森,且多已飽和、用地難尋。將籌設一元化殯葬設施:殯儀館、火葬場納骨塔、公墓公園化的規劃設計,四合一殯葬設施計畫。並可考慮公私合營的模式,由政府出地,民間機構經營的方式辦理。