第二章 藍綠系統

2.1 宜蘭縣生態環境特性與發展課題

1. 已致力於生態敏感地區的保育,惟海洋部分還有很大的發揮空間

宜蘭縣有高山、丘陵、森林、河流、湖泊、沼澤、窪地,地形豐富,正是提供生物多樣且重要的棲息環境,目前已有的生態敏感區有農委會公告的自然保留區、林務局設立的保護區、以及依野生動物保護法所劃定公告的保護區,但都集中於陸地。反之,海洋孕育宜蘭縣最重要的一組產業之一(集一、二、三級產業於一身的近海漁業、食品加工業、休閒漁業、海上觀光),但《宜蘭縣總體規劃》中對於海洋資源的運用,僅著墨於海港與港口,面對宜蘭縣未來海上藍色公路、海上各類休閒活動的可能性以及烏石港、南方澳港、南澳港及其他小漁港的活化,尚缺乏更積極的思考與概念之提示。

2. 平原與近山地區的土地使用迭有衝突,永續觀點的土地使用機制尚待建立

(1)山坡地為蘭陽平原重要地理背景,需審慎衡量維護與開發間的平衡

山坡地是本縣觀光、大學、礦業、林業的主要使用地區,如何在各類開發行為中,兼具景觀維護、資源保育與國土保安,是山坡地保育區得以永續經營的重大課題。

(2)農發條例修正案允許農舍大量零星興建,將對整體環境產生衝擊

近年來農舍的大量興建,在本縣已對農村景觀產生具體的改變,未來在加入WTO後,將有更大量的農田面臨失去生產功能而期待釋出興建農舍的壓力,這也是目前農發條例在立法院修正,重要的政治角力關鍵,而農地在釋出成為建築用地上是否能在公共設施配套上與現行都市計畫有相類似之設計,將直接關係到未來農舍之公共設施服務水準的好壞而影響居住品質。

(3)傳統的治水工程缺乏生態、永續考量

本縣地理環境特殊,全縣山坡地約佔80﹪,而鐵路以東地區則為地勢低漥易淹水。87年瑞伯及芭比颱風之淹水面積分別為4千公頃及5千5百公頃,分別約為蘭陽平原面積的10%、15%。其主要原因有:颱風豪雨期間,低漥地區海水頂托致該地區內水無法順利排出;山洪爆發逕流至平地,集流時間縮短,原有河川排水斷面無法容納;環境變遷雨量過大,超過設計雨量、土地使用變更增加逕流量;河床或排水路因廢棄物淤積、民眾違規使用河川地及構造物影響排水致排水斷面減少;蘭陽溪或頭城河口受海水之影響排水,斷面狹小延長排洪時間及排洪量;蘭陽溪、新城溪及羅東溪河床較平原高部分河水經地層湧入平原增加流量。

關於水患地區的治理,一方要求築堤保護,以取得建築開發用地;另一方則主張配合都市計畫劃定考慮劃定洪氾區或滯洪池將低窪地區設為洪氾區、洪水平原,而後者無寧較具永續觀點。

(4)需要的是永續的、公平的土地使用管理機制

土地使用分區、可開發區、限制開發區的劃設,一方面涉及專業的用地判准原則,另一方面涉及土地所有權人的權益,因此,整個宜蘭生態環境的維護,其實涉及一個兼具永續性與公平性的土地使用制度問題,而需從「低度利用或限制發展地區的劃設及管理方式」、「相關之容積移轉制度」做一全盤規劃。

3. 從監測、劃設、到維護,保育的地方自主性涉及中央-地方權責的釐清

(1)制度未賦予地方政府建立生態環境指標的積極動機

前述各項保護區雖多已做過自然資源及物種調查,但尚缺以之建立為長期監測生態保育成績的生態指標體系,因此不易掌握保育工作的施政重點與年度計畫。但由於多項保護區的規劃權限並不在地方政府,地方政府的監測工作遂也失去積極動力。

(2)保護區劃設、維護的地方自主性不足

宜蘭縣在保護區的劃設上尚有五十二甲溼地劃設水鳥保護區、棲蘭山檜木林劃設國家公園之議,前者由宜蘭縣政府提案,但未獲農委會同意,後者由民間團體向內政部施壓催生中。

而既有保護區的維護方面,國有林地森林資源管理權責因在中央、區外保安林地管理權責不明(林務局指稱委託縣市政府代管,國有財產局指未曾委託縣市政府代管)、苗圃管用不一(例如仁山苗圃屬國有財產局管有、牛鬥苗圃需向林務局繳納使用租金)、以及墾殖與水鳥共生現象卻違反中央訂定的管理法規,等等,使得地方政府的保護區維護政策難以完整貫徹,且增加行政成本。

因之,從監測、劃設、到維護,地方政府在保育政策上的一貫性實則涉及中央-地方權責的釐清,地方自主性尚待積極爭取建立。

4. 城市已有減廢、資源再生措施,惟需進一步防範於未然

(1)空氣品質與水質良好

宜蘭縣之空氣品質指數普遍良好;主次要河川部分河段有稍受至中度污染程度,未見嚴重污染河段;海域水質亦符合甲級標準。

(2)已著手推動減廢與資源再生

一般廢棄物清運處理大致良好;資源回收垃圾減量為現階段綠政業務,包括無機廢棄物回收與有機廢棄物回收。前者回收量逐年增加,後者主要推廣家戶果菜殘渣等有機廢棄物堆肥化處理,迄1999年8月,計有3,553戶參與,每年回收約3千公噸有機廢棄物。

(3)污水、事業廢棄物處理宜防範於未然

鑑於北宜高通車後宜蘭將可能有進一步的產業、觀光遊憩的發展,尚未完善處理的污水處理、事業廢棄物處理宜防範於未然。

2.2 環境敏感區之劃設與管理

如前一章之分析,依據宜蘭縣環境之特殊性,應劃設各類環境敏感地區,以提供未來縣域土地成長管理及審議開發案件之依據。因此首先探討環境敏感地之種類與意義,並針對各類環境敏感地區之特性,研擬管理策略及推動方案。

2.2.1 環境敏感區之界定及其劃設與管理意義

1.環境敏感區(本計畫以「環境敏感區」此一用語而非「限制發展區」,是為避免一般人對於「限制發展」的排斥心態。本計畫劃設此分區之用意,乃在更謹慎利用環境資源,而非刻意剝奪民眾的土地利用權,因此以「環境敏感區」而非「限制發展區」之用語。但其實在《國土綜合發展計畫法》草案中之意義是相通的。)之意義

我國最早正式對於環境敏感區之劃定有所計畫者,為行政院經濟建設委員會於1985年提出,並於80年代末期配合新的國土規劃,開始著手進行劃設 (邱穀工程顧問公司(1994),「台灣地區生態分區及環境敏感地劃設之研究」,行政院經濟建設委員會委託。),但在此之前,我國部份法令中之保護區、保育區、保留區等,於實質上已具有環境敏感區劃設的作法。

所謂的「環境敏感區」,根據行政院經濟建設委員會(1988)在《台灣地區環境敏感地區管理制度之研究》中定義,係指對於人類具有特殊價值或具有潛在天然災害,極容易受到人為的不當開發活動之影響而產生環境負面效應的地區。易言之,凡具有特殊景觀、生態保育價值或具潛在災害等地區,都屬於環境敏感地區。此研究並依環境敏感地區對人類功能與其獨特現象加以分類為生態敏感地區、文化景觀敏感地區、資源生產敏感地區及天然災害敏感地區等四大類,環境敏感地區之分類系統如表2.1

在行政院經建會1996年12月編印的國土綜合開發計畫中(行政院85.11.18台85內字第40822號淮予備查)已經納入了環境敏感地的觀念。該計畫依據各敏感地的敏感性(脆弱性、獨特性、稀有性)與適宜性等級,並考量經濟發展及國防安全需要,將國土區分為限制發展地區及可發展地區。

依《國土綜合發展計畫法》草案第三條之定義,「限制發展地區,係指為保護國土自然資源、維護自然景觀、防治天然災害、確保國防及居住安全,依一定程序劃設,限制開發使用之地區。」另外,再綜合其他相關研究,大致可歸納「限制發展區」或「環境敏感區」的劃設目的大抵包括:

  • 維護生命安全;
  • 維持生態永續發展;
  • 保護生產資源;
  • 保持自然、人文景觀;
  • 國防安全需要等。

由於本研究之目的,在於劃設各類環境敏感地區,提供未來宜蘭縣土地成長管理及審議開發案件之依據,因此有必要將環境敏感地區界定清楚。本研究採用國土綜合開發計畫的精神,但為避免「限制發展區」之用語容易引發一般人的排斥心態,所以以「環境敏感區」之用語,泛指一切具有特殊價值或具有潛在天然災害,或基於國家安全而對私人開發活動有所限制之地區。

2.環境敏感區之劃設及管理意義

本研究對於環境敏感區的劃設方法,首先是基於既有各種資訊,包括法定保護區、相關土地使用分區及其規定、環境保護計畫,以及縣府及地方團體建議之地區,清查宜蘭縣環境敏感地的分佈,並依據各類環境敏感區特性、功能予以分類,並訂定管理原則。其目的即在提供未來宜蘭縣土地成長管理及審議開發案件之依據。一般而言,「限制發展區」或「環境敏感區」依管制強度可分為「禁止一切行為之限制發展區」以及「限制部分行為之條件式發展區」兩類。

本研究整理環境敏感區與限制發展區相關研究定義,將既有之環境敏感資源依其劃設目的與特性,歸納如(表2.2

2.2.2 台灣環境敏感區之劃設與管理

1.環境敏感地區圖面資料

(1)基本圖

各環境敏感地區主管機關提供之基本圖包括地形圖、地籍圖、地質圖等,另外,部分環境敏感地區並未繪製成圖面資料。

表2.3各環境敏感地區基本圖形式

(2)比例尺

各限制發展區主管機關提供基本圖之比例尺大小不一,包括:1/1,200、1/2,500、1/4,800、1/5,000、1/10,000、1/25,000,而部分基本圖最大比例尺僅為1/100,000、1/150,000、1/250,000等,如土石流、崩塌地、斷層帶、水產動植物繁殖保育區。

2.2.3 台灣環境敏感地區分類

台灣各區域計畫中均劃設有環境敏感區,國土綜合發展計畫中也擬劃設限制發展區,但目前環境敏感區劃設仍有相當多的問題。

在區域計畫中將環境敏感區分為七類,但由於基礎資料尚未調查清楚,因此缺乏可靠的資訊支持政府將某些地區劃設為不適宜開發之地區,也無法明確指定環境敏感區或限制發展。

從管理上來說,目前台灣環境敏感區的管理仍是回歸各事業主管單位,若是有法定地位之環境敏感地區,如自然保留區、野生動物保護區等,則由主管機關依法令規定管理;若是無法定地位,僅在計畫中訂出環境敏感地區,則往往僅具建議性質,無法可管,如沿海保護計畫即是。這還未討論到違規使用對環境的衝擊。

本計畫根據《區域計畫第一次通盤檢討》(1995)、《國土綜合開發研討會實錄》(1995)、《國土綜合開發計畫》(1996)、《國土綜合開發計畫限制發展地區之劃設研究》(1997),以及《全國國土及水資源會議》(1998)等資料,整理出國內關於「限制發展區」指涉項目與基本分類的討論。並參考營建署委託研究之《區域土地使用計畫管理系統-桃園縣限制發展地區劃設示範作業》(1999),並於2000年6月至10月與中央、宜蘭縣府,以及相關府外單位,討論整理出目前台灣各相關環境敏感區事業主管機關主管機環境敏感區項目、分類、劃設法源、及主管機關如表2.4

 

2.3 研究方法與流程

1. 本研究首先清查宜蘭縣境內之環境敏感地區。有關宜蘭縣之環境敏感地區之分佈狀況,可藉由三個管道予以歸納:

(1) 根據相關法規規定,以及各主管機關依法劃設公告之法定環境敏感地區,清查宜蘭縣境內已劃設之法定環境敏感地區及其管制規定。

(2) 根據內政部營建署擬定之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」及後來的「海岸管理計畫」,以及內政部營建署擬定之「北部區域計畫」有關環境敏感區劃設部分,以及「2001新蘭陽計畫」等計畫,歸納尚未劃設但建議劃設之環境敏感地區。

(3) 地方座談及地方團體建議之應加劃之環境敏感地區。

2. 藉由以上資料,清查出宜蘭縣環境敏感地區之分佈。

3. 針對清查出之環境敏感地區,根據法規清楚程度、是否具有法定效力,以及資源調查清楚程度,予以分類,作為宜蘭縣環境敏感地區劃設之依據。

4. 根據各類環境敏感地區之資源特性,配合未來土地使用管理所需,將環境敏感區劃分為「限制發展地區」與「條件式發展地區」。研究流程如圖2.1

2.4 宜蘭環境敏感地區劃設現況

2.4.1 已劃設之法定環境敏感地區

為了能以較有系統的方式檢視目前宜蘭縣環境敏感區的劃設狀況,本研究參考前表2.2,依照宜蘭縣環境敏感地區的劃設目的與環境特性,將環境敏感地區分為生態敏感地區、資源保育地區、自然景觀地區及地質災害地區等四類。

1.生態敏感地區

宜蘭地區現有之生態敏感地區依主管機關及所依據設立法規不同,可分為自然保留區、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、水產動植物繁殖保育區及國有林保護區等。這些地區的詳細分區狀況、基本圖類型、比例尺、主管單位與管制內容請參看附表2.5圖2.2

2.資源保育地區

資源保育地區包括資源生產區及資源保護區。資源生產區如森林區;資源保護區包括保安林區、水源水質水量保護區、飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區、河川區、行水區等。其分區狀況、基本圖類型、比例尺、主管單位與管制內容如附表2.6圖2.3

3.自然景觀地區

宜蘭縣的自然景觀地區為各風景特定區,提供海岸、水泉、山峰、湖、特殊植物群落等自然景觀。詳細的分區狀況、基本圖類型、比例尺、主管單位與管制內容如附表2.7圖2.4

4.地質災害地區

地質災害地區大多分佈在山坡地範圍內,依據山坡地保育利用條例第3條定義,所謂山坡地係指標高在一百公尺以上者或 標高未滿一百公尺,而其平均坡度在百分之五以上地區者,皆屬山坡地範圍。本研究中定義之地質災害地區係指坡度在30%以上地區。因山坡地地勢陡峭,若超限使用極易引發災害,故應謹慎利用。其分區狀況、基本圖類型、比例尺、主管單位與管制內容如附表2.8圖2.5

2.4.2 相關計畫建議之環境敏感地區

1. 2001新蘭陽計畫

(1)檢討「2001新蘭陽計畫」所擬環境敏感地區

《2001新蘭陽計畫》所擬環境敏感地區,包括「已劃定」與「建議劃定」兩類。「已劃定」為具法定效力、實際範圍與管制內容者;「建議劃定」為該計畫建議劃定,目前無法定效力,其中,部分有環境敏感區實際範圍與內容之建議。

(2)《2001新蘭陽計畫》與其現況檢討

本計畫將檢討2001新蘭陽計畫中所謂「已劃定」環境敏感地區,亦即配合前項釐清各類環境敏感區所限制開發行為之內容與項目,以及劃定與公告機關,檢討具法定效力之「已劃定」環境敏感地區是否有修正或增減。

《2001新蘭陽計畫》有關環境敏感區劃設共分為四類,包括自然生態保護、海洋保育、水資源保育、天然災害敏感等。

表2.9 2001新蘭陽計畫中「自然生態保護區」現況劃設檢討

表2.10 2001新蘭陽計畫中「海岸保育計畫」現況劃設檢討

表2.11 2001新蘭陽計畫中「水資源保育計畫」現況劃設檢討

表2.12 2001新蘭陽計畫中「天然災害敏感區」現況劃設檢討

(3)《2001新蘭陽計畫》「建議」劃定之環境敏感區與現況檢討

檢討該計畫「建議劃定」之環境敏感地區是否已納入法定,並且藉由座談,討論有關《2001新蘭陽計畫》所建議劃定之環境敏感區是否應有增減。

表2.13 2001新蘭陽計畫中建議劃定「自然生態保護區」現況劃設檢討

表2.14 2001新蘭陽計畫中建議劃定「水資源保育計畫」現況劃設檢討

2.北部區域計畫

依據區域計畫法施行細則第六條規定:「本法第七條第九款所訂之土地分區使用計畫及土地分區管制,應以文字表明計畫目標及有關水土保持、自然生態保育、景觀、環境及優良農田保護、洪水平原管制以及天然災害防止等事項。」基此,內政部營建署於1992年委託規劃完成北部區域之環境敏感地劃設分析報告,並經營建署綜合計畫組核定在案。在此計畫中並將環境敏感地分為生態敏感地(圖2.6)、文化景觀敏感地區、優良農田敏感地、地表水維護區(圖2.7)、地下水補注區(圖2.8)、地質災害敏感地、洪泛地區(圖2.9)等七類(表2.15)。其中優良農田敏感區將於本計畫的農業產業部門討論,不在此贅述。

北部區域計畫中並劃設北部區域的限制發展地區,並規定「由於限制發展區易因人類之不當使用而造成資源環境不可回復的破壞,或因生活環境品質與安全之考量,除國防與國家重大建設外,不允許作非保育目的之發展;故不適宜任何開發行為,並透過各項管制法令以達到資源保育與環境境保護的目的。」

因此「本地區以資源保育為原則,除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路、公園、上下水道、郵政、電信、變電所等或其他公共設施、公用設備及為維護水源必要之道路外,不得從事其它土地開發行為。前項必要之建築或設施,應以不破壞原生態環境與景觀資源為原則」。劃設範圍位於宜蘭縣境內的包括:

(1)生態保育地區:

依法劃設各類保育地區,以維護原有景觀及避免人為破壞。

a.自然保留區:包括哈盆、鴛鴦湖、南澳闊葉樹林、烏石鼻海岸自然保留區。

b.沿海自然保護區:包括東北角沿海及蘭陽海岸保護區。

c.野生動物保護區:無尾港水鳥保護區(迄2002年4月,依野生動物保育法,增加了「觀音海岸野生動物重要棲息環境」、「棲蘭野生動物重要棲息環境」。)。

d.經其他法定計畫劃設之保護區:如東北角風景特定區之生態保護區、地質保護區、景觀保護區、一般保護區。

(2)山坡地加強保育地區:

地質不穩定,沖蝕極嚴重者,如崩坍地、滑崩地、脆弱母岩裸露地等屬於山坡地土地可利用限度分類第6級加強保育地,或坡度超過55%之山坡地,應加強辦理水土保持工作、造林、維護自然林木、植生覆蓋等避免導致地質災害。

(3)森林區:

凡國有林班、保安林、大專院校實驗林及林業試驗林地,為維持生態體系的功能,應確保森林資源之永續利用。

(4)古蹟遺址:

包括古蹟及重要考古遺址;另外宜蘭縣大竹圍遺址,應儘速辦理評估鑑定工作,以維護歷史資源。

(5)其他依法劃定應予禁止開發或建築之地區。北部區域計畫劃設之限制發展地區

(6)目前北部區域計畫所劃設的環境敏感地仍無法落實,主要有幾點課題:

(7)管制的強制力有限:許多環境敏感地仍無法可管,或僅有命令,或管制法令規定不嚴格,因此對環境敏感區無法有效的管制。

(8)無專責單位或統籌性單位管制:一切仍回歸至各目的事業法來管制。

(9)受限於政府長期對環境敏感區基礎調查的忽視,目前劃設之環境敏感區僅能供規劃與市政建設時之參考。

3.台灣沿海地區自然環境保護計畫及海岸管理計畫

在海岸法草案未通過、海岸管理計畫未付諸實行之前,現階段台灣的海岸保護是依照1983年研擬的「台灣沿海地區自然環境保護計畫」,作為沿海地區經營管理之依據。在此計畫中,位於本縣範圍內的保護區計畫包括「蘭陽海岸保護區計畫」及「蘇花海岸保護區計畫」。

表2.16 台灣沿海地區自然環境保護計畫(蘭陽及蘇花海岸保護區計畫)概要

但目前正在推動的海岸法草案暨海岸管理計畫(草案),已將1984年內政部「台灣沿海地區自然環境保護計畫」公告之「沿海保護區」,全部納入正在推動中的「台灣地區海岸管理計畫(草案)」管理範圍內。

台灣海岸管理計畫(草案)依據海岸法草案第六條規定:為保護、防護與開發管理海岸地區,中央主管機關會同有關機關擬訂整體海岸管理計畫而辦理,並透過相關調查資料,劃設海岸保護區及海岸防護區,其中一級海岸保護區及禁止開發之海岸防護區以外地區得為開發利用,並採用開發許可制度,進行開發、使用之審議。

「台灣地區海岸管理計畫(草案)」將海岸保護區依其保護資源特性,分為十類,其類別及劃設準則如表2.17。並依資源自然性、資源代表性及資源特殊性,將海岸保護區分為一級保護區與二級保護區。其中一級海岸保護區禁止改變其原有狀態或使用,但依海岸保護計畫為從來之使用者或維護、管理、學術研究、公共安全需要,經中央主管機關許可者,不在此限;二級海岸保護區得依海岸保護計畫為相容之使用。

依據「台灣地區海岸管理計畫(草案)」所劃設的「海岸保護區」,其中位於宜蘭縣境內的,除五十二甲水鳥保護區及竹安水鳥保護區之外,皆已屬於法定保護區計畫範圍(表2.18圖2.10

「台灣地區海岸管理計畫(草案)」將海岸防護區分為海岸侵蝕防護區、洪氾溢淹防護區、暴潮溢淹防護區及地層下陷防護區等四類。其中分佈在宜蘭地區的包括洪氾溢淹防護區、暴潮溢淹防護區及地層下陷防護區等三類。其劃設目的、分佈狀況及管制規定如表2.19圖2.11

2.5 宜蘭環境敏感區之劃設與管理

2.5.1 環境敏感區管理分類

依現有各類環境敏感地區資源調查清楚程度,以及相關法令規定清楚程度與具有法定效力與否,區分為四大類,可以圖2.12四個象限來表明。

圖2.12 環境敏感地區四象限圖(依資源調查清楚程度及法令規定清楚程度分)

根據前面宜蘭縣環境敏感地區資源調查狀況、環境敏感區劃設情形及其相關法規規定等,可以將前述環境敏感區,依四象限分列如下:

表2.20 各類環境敏感區資源調查與法令規定情形

各類在四象限上的分佈如下:

圖2.13環境敏感地區管理情形四象限分佈圖

2.5.2 各類環境敏感區管理原則與管理程序

如前述之四個象限中,第一象限由於資源調查清楚且相關法令規定亦清楚,而第四象限之環境敏感區,雖然目前無法定效力,但由於資源調查已經清楚,或已有相關計畫訂定詳細的劃設準則及管制事項,因此可以與第一象限之環境敏感區共同劃設為宜蘭縣環境敏感地區,依其環境條件與管制目的,將既有之法定環境敏感區劃分為限制發展區與條件式重疊管制區,若有既有管制辦法,則沿用原管理機制,若無管制辦法,則應擬訂管制辦法,並指定主管機關。

第二象限係指已有法令規定但資源尚待進一步調查,或既有規定不清楚或不符合實際需要者,而需重新調查資源,並訂定合理的管制辦法者。此類資源由於資源調查不易,或環境敏感地的劃設準則不易訂定,因此無法在現階段納入環境敏感地區管理。但由於其環境資源可能甚為寶貴,或與居民生活安全息息相關,故仍應儘可能將資源調查清楚。縣政府應就潛在的資源清單,擬訂資源調查次序的評估準則,在政府財力可負擔的情形下,就資源的重要性等級依序委託學術單位進一步清查資源分佈,並擬訂各資源管理原則,作為開發審議的標準。並在資源調查清楚後即列入環境敏感區分區管理。對於管制範圍或內容需再檢討者,應在研究後向上級主管機關或法令研擬單位提出修改法令規定之建議。

第三象限係指無法令規定且資源調查不清楚或僅能約略指認者,首先對於能約略指認者,先建立初步的資源分佈範圍資料,作為開發審議時的參考。對於可能位於未法定的潛在環境敏感區之基地,開發前開發者必須向縣政府提出本基地之詳細資料調查分析。此外,應進一步清查資源狀況,並依資源特性擬訂管理辦法。

表2.21 各類環境敏感區管理原則與程序

2.5.3 分區管理

對於宜蘭的土地使用成長管理,可將全縣的環境敏感地區劃分為兩區,一為限制發展區,另一為條件式重疊管制區。

1.限制發展區

本計畫限制發展區之劃設主要依據資源的自然性、重要性、特殊性、保安性等原則,為了維持自然生態體系並維護人類居住安全,因此將既有之自然保留區、國有林自然保護區、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、水產動植物繁殖保育區、森林區、保安林地、水源水質水量保護區、飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離、行水區、水污染管制區等地區劃設為限制發展區(表2.22)。

限制發展區的基本原則為禁止開發行為、改變其原有狀態或使用,但得為保育、維護、管理、學術研究、公共安全需要之行為。並且依照相關法規規定,由各事業主管機關管理。限制發展區內的分區仍可進行變更,但區內不同分區之變更僅准許變更為管制事項更嚴格之分區。

2.條件式重疊管制區

本計畫之條件式重疊管制區參考既有法定計畫中容許部分開發行為者,以及參考相關計畫如「2001新蘭陽計畫」、「北部區域計畫(第一次通盤檢討)」、「台灣地區海岸管理計畫」等之建議,將其建議之環境敏感區劃設為條件式重疊管制區(表2.23)。

由於環境資源的多樣性,使得每一地區可能具有多種資源特性,因此本區採重疊分區方式管制:若申請開發案件位於條件式重疊管制區,且重疊數個管制分區,需評估開發行為與管制目的的衝突,並就其管制較嚴格者予以管制。條件式重疊管制區為宜蘭縣未來可能的發展用地,但在開發前,必須評估基地發展類型與所在環境發展限制條件下可能的衝突。

3.其他應重新檢討法規或必須再進一步清查資源

表2.24 應重檢討或進一步清查資源之環境敏感區

2.6 既有發展區與環境敏感區的衝突管理

2.6.1 宜蘭縣土地使用分區

未來宜蘭縣土地使用可分為三區(圖2.14圖2.15圖2.16):

1.限制發展區

本計畫限制發展區的劃設是根據相關主管機關劃設之保護區計畫,相關法令規定應避免開發之地區,以及環境敏感有必要限制其開發行為等地區之規定,劃設為限制發展區。限制發展區應避免一切除保育行為外之開發行為。

2.潛在發展區

限制發展區與既定發展區以外的地區,其範圍基本上以非都市土地的一般農業區、特定農業區、山坡地保育區及都市計畫農業區等為主。可發展區內部分地區因位於環境敏感地區,環境資源具有一定敏感性,因此屬於條件式重疊管制區,開發前必須依規定提出環境影響評估說明書或水土保持說明書,並以重疊分區的方式管理,檢查基地開發行為是否與各類環境敏感區有所衝突。

3.既定發展區

指已給定發展權的地區,如都市計畫區的住宅區、商業區、工業區、公共設施用地等,以及非都市土地的鄉村區、工業區特定專用區以及特定區等。由於此類土地分區已經給予發展權利,或是發展用途已經確定,因此稱為既定發展區。

雖然根據區域計畫法施行細則的規定,非都市土地可供建築用途的用地不只編定在鄉村區(乙種建築用地),也可以編定在山坡地範圍外之農業區(甲種建築用地),及供工廠及有關工業設施建築使用用地(丁種建築用地),因此除鄉村區及工業區外,農業區中的甲種建築用地也應列於既定發展區討論,但由於本計畫資料有限之故,無法詳細討論非都市土地使用編定,僅能就土地使用分區來討論,因此仍僅將鄉村區、工業區及特定專用區歸為既定發展區。

2.6.2 既定發展區與環境敏感區的衝突管理

宜蘭縣劃設之限制發展區與條件式重疊管制區原則上對於開發行為是有所管制的,因此與既定發展區產生衝突。其衝突的分佈如下表所示。

1.限制發展區

在限制發展區部分,由於自來水公司所劃設的水源水質水量保護區(金洋)包含蘇澳金洋地區的鄉村區範圍,依照「自來水法」第11條的規定,水源水質水量保護區的管制重點在於禁止一切貽害水質與水量之行為,包括不可砍伐林木、開墾土地或採取土石、採礦、不得新設工廠、礦場等事業。由於本區已劃設為鄉村區,因此對於本區的管理,為保障原居民發展權,基本上仍維持原土地使用編定,但禁止變更為可開發之用地並應遵照相關管制規定,同時由縣府與自來水公司規劃興建污水下水道系統,避免污水排放影響水質。

2.條件式重疊管制區

條件式重疊管制區與既定發展區容易發生衝突的地區,主要分佈在海岸沿岸及山坡地地帶。根據台灣地區海岸管理計畫所建議劃設的蘭陽海岸保護區、蘇花海岸保護區、竹安水鳥保護區及海岸防護區等環境敏感地,以及根據區域計畫劃設的山坡地保育區等,與目前鄉村區、工業區以及頭城、礁溪、壯圍、宜蘭、學進等都市計畫區範圍內的部分住宅區、學校、機關用地等有所衝突。

由於這些發展區的使用可能影響環境敏感區的生態體系,或是因為位於地質敏感、地勢低窪、地層下陷或鄰近海岸等地區,容易發生洪氾溢淹、暴潮溢淹、地質災變等有害居民生命安全之災害,因此有必要檢討這些發展區與環境敏感地區的衝突。
本計畫建議縣府針對這些地區優先進行通盤檢討或擬訂城鄉計畫,如認為為保護生態資源及維護居民生命安全有必要者,應變更分區,劃設為保護區,對於原發展權受損部分,可採用容積移轉等方式予以補償;若認為可透過工程或非工程手段達到上述目地者,且不至於影響環境生態,則可維持原分區,但必須儘快提供相關設施。這些設施應由地方政府編列預算進行開闢。

2.7 實施方案

[1]本計畫以「環境敏感區」此一用語而非「限制發展區」,是為避免一般人對於「限制發展」的排斥心態。本計畫劃設此分區之用意,乃在更謹慎利用環境資源,而非刻意剝奪民眾的土地利用權,因此以「環境敏感區」而非「限制發展區」之用語。但其實在《國土綜合發展計畫法》草案中之意義是相通的。

[2]邱穀工程顧問公司(1994),「台灣地區生態分區及環境敏感地劃設之研究」,行政院經濟建設委員會委託。

[3] 迄2002年4月,依野生動物保育法,增加了「觀音海岸野生動物重要棲息環境」、「棲蘭野生動物重要棲息環境」。

[4]河川區:為保護水道、確保河防安全及水流宣洩,依水利法等有關法令,會同有關機關劃定者。

[5] 主管機關指定之水體:包括管制範圍內所指定各溪主支流全部水體。

[6] 沿岸距離:係河川管理機關劃定之河川區域(指行水區、堤防用地、維護保留使用地及河口區)

[7] 沿岸規定距離:係指行水區(指兩堤之間、水流行經、可能行經或尋常洪水水位達到地區之土地))

[8]森林區:為保育利用森林資源,並維護生態平衡及涵養水源,依森林法等有關法令,會同有關機關劃定者。