第五章 土地使用永續管理

5.1 空間發展架構

5.1.1 地方發展主軸

宜蘭縣空間發展架構一方面是經濟發展的空間組織方式的結果,另一方面土地使用的管制措施,也影響著地方經濟發展即期空間組織方式。在宜蘭縣目前的發展特徵是:

1. 在既有的發展規模下,空間作為載體,其水資源、能源、土地資源以及教育、福利、醫療、公共安全等公共服務資源,都相對充足完善﹔

2. 由於產業發展的空間分工相對邊緣,年輕與高教育程度勞動力外流,人力資源相對不足,雖然或多或少地被地緣認同的社會網絡所彌補。

在經濟全球化的趨勢下,「創新的群聚」(agglomeration of innovation)已成為地方發展的策略思路,由於台灣的產業創新環境集中於台北-新竹區帶上,宜蘭的區域分工目標遂在於納入台北-新竹這一創新生產圈。那麼,納入的利基在哪裡?由於宜蘭自身的產業發展並不形成與台北-新竹高科技產業連結的條件,但其自然與人為環境已形成人力資源再生產的良好條件,在此資訊主義的年代,由於能夠生產知識與技術的人力資源成為較簡單勞動力更為關鍵的生產力來源,宜蘭的發展主軸於是在於:一方面積極營造培養高級人才並使之定住的再生產環境,另一方面致力於產業升級的生產條件,以使人才養成、企業生產、勞動力再生產三方面相互作用、彼此加強,形成地方發展的社會的、制度的、文化的優勢條件。

5.1.2 空間發展架構

在這個發展主軸下,土地使用的永續管理旨在維持人力資源再生產的環境條件,並引導公共資源的投入,以形成產業升級的支持條件。本研究所建議的空間發展架構的特徵為:(圖5. 1

1. 依據宜蘭縣近年完成的規劃報告,「2001新蘭陽計畫」、「宜蘭縣總體規劃」、「宜蘭縣觀光發展整體綱要計畫」、「宜蘭縣土地使用暨景觀管制之研究」,宜蘭縣未來人口成長大約以50-60萬人為上限,其家戶宅地、工業廠房、財貨與服務之交易場所等生產與再生產的活動容量,可(以及必須,基於環境承載量的理由)在介於高速公路與西環快速道路之間的頭城-礁溪-宜蘭-羅東-蘇澳這一帶狀地區內滿足。

2. 南北向的高速公路與西環快速道路間則以東西向快速道路連接為大區塊的網狀形構,並依據既有的空間紋理、擬議或執行中的計畫、改變產業區位的潛在條件、理想中的公共服務完善的社區,將全縣劃分為21個城鄉規劃單元與53個生活社區,以作為設定指標以控制自然與人為環境品質的單位。

3. 北宜直線鐵路、縣內鐵路的改善與接駁公車,可平衡由快速路網所組織的小汽車依賴的空間發展模式,以避免前述之帶狀發展區內的發展過度分散,而使之相對集中於既有的地區中心城市,並促成舊城區的再發展。

4. 私部門開發區位透過土地使用管理機制控制之,全縣土地區分為「限制發展區」與「可發展區」,後者又分為「既定發展區」與「潛在發展區」,「可發展區」的部份土地未受任何來自於環境保護的發展限制,部份土地則受某些環境保護管制而形成重疊管制。私部門的開發除受前項分區管制外,其開發區位、開發量與公共設施容量間的平衡,則透過以生活社區與城鄉規劃單元為單位的開發審議規範維持之,或將之引導至公共設施較完備的「優先發展區」中。

5. 公部門的公共資源投入,在於用以形塑家戶宅地開發的優先發展區的條件,例如投入大型公園、大專院校﹔或逕以創造新產業空間,例如開發知識產業園區、農業生物技術園區、會議產業園區、電信中心等。經常,二者乃相互結合以創造聚集的優勢區位。

5.2 土地使用管理架構

5.2.1 永續管理的制度架構

為達成宜蘭縣土地使用的永續發展,在空間面、資源保育面及制度面建立一套有效之管理制度,一方面引導私人開發,一方面控制生活環境品質。(1)在空間面,為達到緊密發展、公共設施使用效益最大化等目標,透過評估準則,劃設引導發展區,鼓勵私人於引導發展區開發。(2)資源保育方面,為維護生態環境品質及土地資源之永續經營利用,依相關管制法令及管制強度,劃設「一級環境敏感區」及「二級環境敏感區」。「一級環境敏感區」除經區域計畫委員會同意之重大公共建設外,不准私人之開發行為進入;「二級環境敏感區」為條件式之可發展區,私人申請開發之活動型態或規劃原則須與環境敏感劃設目的相符,才允許私人開發行為進入。(3)在制度面,以開發許可制度之設計作為引導、控制私人開發區位及時序之工具。依開發案所在區位之不同,而有不同之審議流程及回饋數額,達到引導發展之效果。(圖5. 2

5.2.2 縣域土地使用管理分類

對於宜蘭的土地使用成長管理,可將全縣土地劃分為三類,分別是「限制發展區」、「潛在發展區」及「既定發展區」,並以條件式重疊管制區重疊管制。(圖5. 3圖5. 4

1. 限制發展區及其管理

限制發展區以各類管制極為嚴格之環境敏感地之範圍劃定,包括自然保留區、國有林保護區、保安林地、野生動物保護區、水產動植物繁殖保育區、水源水質水量保護區、非都市土地河川區、森林區、海岸保護區等、野生動物重要棲息環境,區內嚴格限制私人開發行為進入,但公部門得以環評程序進行必要之公共建設。

2. 既定發展區

既定發展區指已具備法定發展權之地區,如都市土地之住宅、商業、工業區以及非都市土地之鄉村區、工業區等,其開發及土地變更依現有法定審議程序審議之,惟在進行開發審議程序時,必須檢核是否落於條件式重疊管制區內,若有,則應將該管制條件納入審議內容中。

3. 潛在發展區

潛在發展區指所有土地扣除限制發展區及既定發展區者,包括都市土地之農業區、非都市土地之一般農業區、特定農業區等,而潛在發展區又分為優先發展區及一般發展區兩類。本區允許公、私部門進行開發,惟在進行開發審議程序時,必須檢核是否落於條件式重疊管制區內,若有,則應將該管制條件納入審議內容中。

本區可分為優先發展區及一般發展區,當某開發行為其申請區位落於該開發行為對應之優先發展區時,即以特殊型審議程序審議之,若其開發申請區位落於一般發展區,則循一般型審議程序審議。

4. 條件式重疊管制區

條件式重疊管制區指的是各類屬性不同之環境敏感地區,包括森林區、重要軍事管制區、古蹟保存區、生態敏感區、自然文化敏感區、生態保護區、洪犯區、侵蝕防護區、海岸保護、蘇花蘭陽海岸保護區等,以重疊之方式管制潛在發展區及既定發展區。

5.2.3 城鄉規劃單元與縣域土地使用管理

1. 限制發展區及條件式重疊管制區

(1) 城鄉規劃單元於擬定城鄉計畫時,承接縣市綜合發展計畫所劃設之限制發展區,將其劃設於城鄉綱要計畫之中,嚴格限制私人開發行為進入,並移轉該區土地之發展權利,僅允許原聚落既有之發展規模,及維持生活品質之修繕。

(2) 城鄉計畫承接縣市綜合發展計畫所劃設之條件式重疊管制區,條件式重疊管制區以重疊分區方式管制,依不同環境條件有不同之管制內容;一區域內若重複一個以上環境敏感地區,則取其管制內容較嚴格者予以管制。

(3) 擬定城鄉計畫時,應對土地被劃為限制發展區之土地所有權人及條件式重疊管制區中造成發展權損失之土地所有權人給予發展權補償,其補償辦法得以容積移轉方式實施,容積接收區及移轉區應於該城鄉計畫單元進行,移轉區應規劃集中於該城鄉計畫單元之核心聚落。

2. 既定發展區

(1) 若該城鄉規劃單元必須實施容積移轉,當其擬定城鄉計畫時,應將容積接收區應規劃於既定發展區或緊鄰於既定發展區。

(2) 擬定城鄉計畫時,應依循公共設施整備計畫之檢討結果,對於該城鄉計畫單元不足之公共服務(包含城鄉規劃單元及生活社區兩個層級),指定城鄉行動(實施)計畫,於既定發展區或其周遭地區規劃所需用地。

3. 潛在發展區

(1) 擬定生活社區層級公共設施改善之實施計畫,其優先順序需依循優先發展區之區位,即一城鄉計畫單元內,若有優先發展之生活社區及一般發展之生活社區,實施計畫應優先實施於優先發展之生活社區。

(2) 公部門欲主動取得新策略產業之用地時,其用地區位應落於該產業所對應之優先發展區。而擬定城鄉綱要計畫時,一般發展區仍限定其原使用項目,但私人得自擬細部計畫循一般型審議程序進行開發。

(3) 擬定城鄉綱要計畫時,應設定該城鄉計畫單元之成長總量及其管理辦法,以避免私部門於可發展區內過度之開發。

5.3 土地使用管理與開發審議制度

5.3.1 既有成長管理工具

既有土地使用管理制度分為「土地使用分區管制」與「開發許可」二個軸向。其中「土地使用分區管制」為成長管理技術演進過程中的第一代技術;而「開發許可」為傳統規劃進一步發展之成長管理工具之一。目前以區域計畫法、都市計畫法及非都市土地使用管制規則等相關規劃法令,做為都市(都會)成長管理之工具,其中具有成長管理精神或工具者整理如表5. 1,此外,國土計畫法草案與城鄉計畫法草案 中的成長管理工具彙整如表5. 2

5.3.2 開發審議規範

「開發許可」係透過許可方式控制土地開發利用之管制制度。針對宜蘭縣之發展現況及條件,於「地方制度法」及相關法令之授權下,縣市政府可自行擬定符合地區發展之審議規範。為達到引導發展及成長管理之目的,建議依開發案之區位,可分成二系統進行開發審議:一依現行開發審議規範程序並加上重疊分區,是為「一般型審議規範」;另一依針對引導發展區位及策略產業而擬定,是為「特殊型審議規範」。(圖5. 5

為維護環境品質及永續發展,依資源特性、法令規定及保育需求等準則,將全縣之土地作一適度分級、規劃,將環境容受力作為土地使用強度及開發許可之依據。原則上在「限制發展區」,除經區委會通過之重大公共設施建設外,不准任何私人開發行為進入;「條件式重疊管制區」與分區劃設目的相符之開發類型可向縣(市)政府申請開發許可,以達到土地資源之保育與永續利用﹔既成發展區若無條件式重疊管制區,則依舊制逕行申請建築許可。(圖5. 6

1. 一般型開發審議規範

考量開發類型、面積規模、內部性公共設施、外部性公共設施、回饋等,本計畫研擬住宅區、工變住(都市土地)、遊樂區、大專院校、工業區、工商綜合區、工變商(都市土地)、休閒農業區、休閒農場的開發審議如表5. 3

(1) 最小規模的衡量

訂定最小規模是為了避免影響鄰近農業生產環境,達到公共設施使用之經濟規模,以及住宅區面積應達到鄰里單元面積規模。

(2) 公共設施負擔的衡量

內部性公共設施指,對於位在開發區範圍內,供開發目的使用之公共設施,因該類設施係基於開發所衍生之需求,並係以滿足開發區內活動所需,及為維護開發區內環境品質而設置,故開發者有負擔之義務。外部性公共設施指,因土地開發經常導致開發區外部環境產生負面衝擊,故其外部性社會成本應由開發者負擔。

(3) 開發規模與公共設施負擔的關係

對於開發規模達到審議規範之最小面積者,其需滿足區內的內部性公共設施負擔,並應自行負擔外部性公共設施。對於未達到審議規範之最小規模者,原則上不予許可開發,但若為策略開發項目,其內部性公共設施須由該開發案自行提供,而外部性公共設施依其影響相對降低要求,或由政府直接提供。

2. 特殊型開發審議規範

為達到都市緊密發展模式、開發與建設同步性等,凡位於優先發展區之開發案,即可適用特殊型開發審議規範。有別於一般型之開發審議規範,特殊型之審議規範,其審議流程中不須經區域計畫委員會同意,只須縣級之都市計畫委員會及環保、水關相關主管機關同意即可,但都市計畫委員會須針對開發型態不同考慮其所需之環境條件。

為提高土地利用,發展許可制可允許於政府劃定地區為內受理小面積之開發案申請,惟為避免破壞農業生產環境、都市漫延及資源浪費,政府單位及委員會於審查時,應檢視開發案是否符合下列條件,各開發類型與上述考量向度之關聯列如表5. 4

(1) 開放空間環境品質:

開發案所在之區位是否具有優良視覺景觀品質、特殊地表景觀特性等,如原始林相、海岸地區、濕地、田野景觀、公園綠地等。

(2) 距聚落服務中心範圍:

都市市中心可提供較多樣化之服務,不同開發型態對具都市遠近要求不同,如住宅區、工商綜合區對多元化之生活機能要求較高。

(3) 交通服務水準:

土地之開發建設,將引入車潮及人潮,而對交通產生衝擊,故政府及委員會於審查開發案時,應評估現行快速道路(高速公路)之交通服務水準距高速公路交流道出口距離及未來開發可能產生之交通衝擊。

(4) 鄰近生活社區公共設施服務水準:

公共設施之服務水準意涵生活品質之優劣,住宅區之開發型態著重社區型公共設施之服務水準,故須評估鄰近生活社區公共設施服務水準。

3. 鼓勵措施

(1) 針對策略發展項目,可由公部門主動提供外部性公共設施,或開發影響費之減免等措施,鼓勵私人申請開發。

(2) 針對優先發展引導區位,其開發之類型及面積規模可都市計畫說明書中詳定,依特殊型審議規範進行開發審議,或給予獎勵誘因,如容積獎勵、政府公共建設配合及降低回饋數額等,以形塑都市緊密發展形式、環境保育及資源有效利用之目標。

5.3.3 開發審議辦理流程

一般型開發審議與特殊型開發審議之流程示如圖5. 7圖5. 8

5.4 限制發展區/條件式重疊管制區的劃設與管理

5.4.1 環境敏感區的管理分類

依現有各類環境敏感地區資源調查清楚程度,以及相關法令規定清楚程度與具有法定效力與否,區分為管理上的四個象限:

(1) 「象限I」表示對於既有環境資源已經調查清楚,且有法令明文規定主管機關、管制項目等;

(2) 「象限II」是指已有法令規定,但由於資源調查困難或工程費時耗力,迄今仍無法明確指認環境敏感地分佈之項目;

(3) 「象限III」是指既無明確的法令規定,資源分佈狀況亦不清楚,但由於近年環境意識的提升,以及人類對於環境有更多的認識,認為有些種類的環境敏感地區應該謹慎利用,因此開始研擬保護利用措施者;

(4) 「象限IV」代表環境資源分佈清楚,但目前並未具有法定效力,因此難以落實環境敏感地保護的目的。

根據前面宜蘭縣環境敏感地區資源調查狀況、環境敏感區劃設情形及其相關法規規定等,可以將前述環境敏感區,依四象限分列如表5. 5圖5. 9

5.4.2 縣市綜合發展計畫的管理原則

1. 分類管理

(1) 象限I & 象限 IV

象限I資源調查清楚且相關法令規定亦清楚,象限IV雖然目前無法定效力,但由於資源調查已經清楚,或已有相關計畫訂定詳細的劃設準則及管制事項,因此在縣市綜合發展計畫中,可以與第一象限之環境敏感區共同劃設為宜蘭縣環境敏感地區,依其環境條件與管制目的,將既有之法定環境敏感區劃分為限制發展區與條件式重疊管制區,若有既有管制辦法,則沿用原管理機制,若無管制辦法,則應擬訂管制辦法,並指定主管機關。(表5. 6

(2) 象限II

象限II係指已有法令規定但資源尚待進一步調查,或既有規定不清楚或不符合實際需要者,而需重新調查資源,並訂定合理的管制辦法者。此類資源由於資源調查不易,或環境敏感地的劃設準則不易訂定,因此無法在現階段納入環境敏感地區管理。但由於其環境資源可能甚為寶貴,或與居民生活安全息息相關,故仍應儘可能將資源調查清楚。縣政府應就潛在的資源清單,擬訂資源調查次序的評估準則,在政府財力可負擔的情形下,就資源的重要性等級依序委託學術單位進一步清查資源分佈,並擬訂各資源管理原則,作為開發審議的標準。並在資源調查清楚後即列入環境敏感區分區管理。對於管制範圍或內容需再檢討者,應在研究後向上級主管機關或法令研擬單位提出修改法令規定之建議。

(3) 象限III

象限III係指無法令規定且資源調查不清楚或僅能約略指認者,首先對於能約略指認指,先建立初步的資源分佈範圍資料,作為開發審議時的參考。對於可能位於未法定的潛在環境敏感區之基地,開發前開發者必須向縣政府提出本基地之詳細資料調查分析。此外,應進一步清查資源狀況,並依資源特性擬訂管理辦法。

2. 分區管理

將宜蘭縣的環境敏感地區劃分為兩區,一為限制發展區,另一為條件式重疊管制區。

(1) 限制發展區

本計畫限制發展區之劃設主要依據資源的自然性、重要性、特殊性、保安性等原則,為了維持自然生態體系並維護人類居住安全,因此將既有之自然保留區、國有林自然保護區、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、水產動植物繁殖保育區、森林區、保安林地、水源水質水量保護區、飲用水水源水質保護區及飲用水取水口一定距離、行水區、水污染管制區等地區劃設為限制發展區(表5. 7)。

限制發展區的基本原則為禁止開發行為、改變其原有狀態或使用,但得為保育、維護、管理、學術研究、公共安全需要之行為。並且依照相關法規規定,由各事業主管機關管理。限制發展區內的分區仍可進行變更,但區內不同分區之變更僅准許變更為管制事項更嚴格之分區。

(2) 條件式重疊管制區

本計畫之條件式重疊管制區參考既有法定計畫中容許部分開發行為者,以及參考相關計畫如「2001新蘭陽計畫」、「北部區域計畫(第一次通盤檢討)」、「台灣地區海岸管理計畫」、「宜蘭縣歷史空間三階段調查報告」等之建議,將其建議之環境敏感區劃設為條件式重疊管制區(表5. 8)。

由於環境資源的多樣性,使得每一地區可能具有多種資源特性,因此本區採重疊分區方式管制:若申請開發案件位於條件式重疊管制區,且重疊數個管制分區,需評估開發行為與管制目的的衝突,並就其管制較嚴格者予以管制。條件開發區為宜蘭縣未來可能的發展用地,但在開發前,必須評估基地發展類型與所在環境發展限制條件下可能的衝突。

(3) 其他應重新檢討法規或進一步清查資源者

其他環境敏感區則需進一步清查資源,或檢討現有的管理方式,以予以法定地位,或修訂管理範圍,或新訂劃設。(表5. 9

5.5 農地利用與管理

5.5.1 農地發展構想

隨著整個產業結構轉型,原以稻米生產為目標的農地管理,也將朝向鼓勵經濟作物的方向來管理。本計畫建議農地透過「申請制」,區分為「農業生產區」、「農地保留區」與「農舍住宅用地」及「休閒農場」四種。各項分區與用地的含意如下所述:(圖5. 10

1. 農業生產區:

為促進農業升級,鼓勵農民成為專業生產部隊,「農業生產區」的農地與農民將會獲得稅賦、公共建設、資金、訊息、經營管理等協助。而農業生產區又可劃分成「專業養殖區」及「農產專業區」。

2. 對於並無積極納入重點農業生產、但基於生態或安全存糧而保留農地者,可申請作為「農地自願保留地」。

3. 「農舍住宅用地」:

針對農舍予以生態上、公共設施上、永續發展上的要求與管理。

4. 休閒農場:

又可分為「大型休閒農場」及「策略性休閒農場」,前者為符合「休閒農業輔導管理辦法」之規定,土地面積不得小於0.5公頃。而後者為土地面積未達法規規定標準,但其農場之生產、經營具有獨特性,農民可備妥相關文件可向縣市政府提出申請。

5.5.2 農地管理策略

1. 容積移轉:

對於農地自願保留地,可採用容積移轉的方式給予獎勵,惟其移轉之範圍、方式及總量應在城鄉計畫中定之。

2. 稅賦政策:

勵農業生產區及農地自願保留地保持免稅之優惠,農舍住宅用地須課徵地價稅、房屋稅、土地增值稅及城鄉建設捐(或開發衝擊費)。

3. 水電油優待:

為鼓勵農業生產區及農地自願保留地的可行工具。

4. 開發與公共設施建設之同時性:

為維護農業生產環境及生活品質,農舍住宅應完成相關公共設施之建設,才允許開發建設。

5. 建蔽率獎勵:

為鼓勵農地達到一定之經營規模面積,專業養殖區達到100公頃,可有5%之發展用地。

6. 總量管制:

為維護環境品質,「農舍住宅用地」及「策略性休閒農場」應有總量管制。

7. 審議規範:

宜蘭縣可自行擬定農業經營管理規範,以為鼓勵農地農用及規範農地變更使用,審議規範條件建議如表5. 10

5.6 優先發展區的引導

本計畫對於宜蘭縣土地使用成長管理方面,在發展區位及時序上將宜蘭縣土劃分為優先發展區及一般發展區,而指認優先發展區位之目的在於引導私人開發至條件較適宜之區位,並使政府能將有限資源的有效、集中利用,即指引公、私部門較有效益之投資區位,以促使土地集中且有效地合理發展,此外,藉由優先發展區之指認,導出應優先規劃之城鄉計畫單元。

5.6.1 優先發展區指認方式及引導機制

1. 「優先發展區」之定義

對於「優先發展區」定義界定而言,此處所謂的「發展」指的是私部門開發行為,而指認「優先發展區」之目的在於引導私人開發座落於適宜之區位;此處所謂的「區」則以生活社區單元作為基礎劃設單元,意即此部分最終會將宜蘭縣土53個生活社區單元劃分為數個優先發展之生活社區單元及數個一般生活社區單元,而數個優先發展之生活社區單元所組成之區域即為「優先發展區」。

而優先發展區僅是指認出適宜該開發行為之生活社區,而生活社區內部詳細之區位及負擔回饋,仍須透過開發許可制審議過程來處理。

2. 優先發展區指認方式

以生活社區為基礎評選單元,針對私人住宅開發以及宜蘭欲引進之新策略產業包括農業生物技術園區、網路軟體公司園區、會議產業園區等四種開發,依其不同之區位要求條件,設定評選因子,透過評選表之檢核指認出適宜該四種開發行為優先發展之生活社區,再扣除限制發展區以及既定發展區所涵蓋之範圍極為優先發展區。

3. 引導機制

(1) 私部門方面

任何私人開發行為均須透過開發許可制之制度進行,然而其開發項目為住宅開發及宜蘭所欲引進之新策略產業,且開發區位落於本計畫所指認之對應優先發展區時,即可進入特殊型審議流程,以較迅速之審議程序及優惠之回饋要求,降低開發成本,進而達到引導效果。

(2) 公部門方面

政府對於進入特殊型審議流程之開發案,對於其公共設施負擔可予以部分或全部補助,已增加優先發展區之開發誘因,此外,對於基礎公共設施之改善亦應將資本優先投入於所劃設之優先發展區內。

5.6.2 住宅開發引導區位

依據本計畫第三章,宜蘭住宅開發的高峰期主要發生在1993-96年間,其開發區位主要分佈在宜蘭市區外圍(員山)、羅東市區外圍(二結、順安及廣興地區)以及沿該兩主要市鎮聯外之主要幹道向外發展(台九、台七、縣196、縣194、縣192)。北宜高速公路南港頭城段開通之後,可能帶來另一波住宅開發的契機,為引導其至適當區位,對於住宅開發之區位主要考慮之條件如下:

1. 緊密發展原則:

符合緊密發展之永續都市觀,達到公共設施集中投資及防止都市擴張維護既有田園景緻的效果,因此發展區位應主要集中於北宜高速公路頭蘇段與西環快速道路所圍成之區域,即四城、宜蘭、新縣政中心、二結、羅東、順安六個所謂都市型的城鄉規劃單元,再以沿台九沿線之聚落為輔,包括頭城、大洋、礁溪、冬山、蘇澳,即N02、N03、N04、N06、N07、N37、N47、N44等生活社區。(表5. 11

2. 公共設施相對完善地區:

由於任何開發不可避免的有其外部性問題,尤其是住宅開發,其所帶來的是居住人口,必然會降低該區原來之公共設施服務水準,因此對於新的住宅開發,應避免其在基礎公共設施服務水準已非常差之區位開發將其繼續惡化,而應將其引導致基礎公共設施服務水準現況較佳之區位,對於基礎公共設施服務水準優劣區位之評判標準即以各生活社區及城鄉計畫單元之基礎公共設施服務水準檢討結果為參考依據。(表5. 12

綜合上述符合緊密城市概念及良好之生活環境品質兩個評估因子,以表5. 13之方式進行住宅開發引導區位評選,而評選結果如圖5. 11

5.6.3 策略產業發展區位指認

宜蘭縣擬引入之策略產業主要是軟體設計產業、網路產品設計產業、會議產業、農業生物技術產業、健康食品加工業等,因此宜蘭可考量之新產業空間有:農業生物技術園區、網路軟體產業公司園區、會議產業園區,此外,並加上支援高科技產業以及具有環境優勢之頭城電信中心。

1. 農業生物技術園區、知識產業園區

依「宜蘭引進科技產業暨產業園區規劃案」報告指出,高科技產業園區如農業生物技術園區及網路軟體產業公司園區其區位發展之條件主要有:當地研發機構、當地大學、生活環境品質、技術人員供給及電信基礎建設等。對於宜蘭而言,由於電信基礎建設乃跟隨著欲發展之產業區位而建設,因此在此不予考慮,而其餘可歸納為兩項條件,即(1)技術人才區位條件及(2)生活環境品質區位條件。此外,宜蘭之高科技產業園區擬與台北南港之科技園區產生高互動關係,因此需考量(3)產業園區之交通條件,再加上政府開發成本因素,將(4)公有土地之區位也納入考量。

(1) 技術人才區位條件

技術人才區位條件泛指技術人員供給、當地研發機構、當地大學,以技術人員供給而言,在宜蘭尚無完整之高科技產業從業人員之職訓管道及職訓市場,因此僅考量當地研發機構及大學之區位分佈狀況。
以現況來看,宜蘭全縣三所大學院校,即由前宜蘭農工直接升級之宜蘭技術學院,由復興工商專校升格的蘭陽技術學院,及新設立的佛光人文社會學院所組成。為推動知識經濟產業能在宜蘭發展、生根,並達到科技立縣的目標,宜蘭目前除其他網路建置等政策性計畫持續推動外,目前另有四所大學向教育部申請至宜蘭設立分校或設立大學,以及一研發機構(臺灣大學臨海實驗站)。(圖5. 12)高科技產業園區若要與大學產生完全的互動,必須取決於該大學是否有設置與該高科技產業有關之系所及研發中心,以宜蘭欲發展之高科技產業來看,能與農業生物技術園區產生互動的大學有海洋大學宜蘭分部、宜蘭大學五結校區及臺灣大學臨海實驗站;能與網路軟體產業公司園區產生互動的大學有宜蘭管理學院、清華大學宜蘭校區、宜蘭大學宜蘭市校區、宜蘭大學三星校區、蘭陽技術學院、佛光人文社會學院及淡江大學蘭陽校區。(表5. 14

(2) 生活環境品質區位條件

高品質之辦公與居住環境,以及完善的生活公共服務與子女教育環境為各類高科技產業園區之共同要求,在宜蘭,其生活功能的居住、休閒、教育之安排,則與生活小區的公共設施計畫結合,因此在區位選擇上,以公共設施服務水準較高的生活社區及城鄉計畫單元為優先設置區位。

(3) 聯外交通條件

交通設施對於高科技產業而言屬於較次要發展條件,然而以宜蘭而言,為促使宜蘭網路軟體產業園區之研發技術能與台北南港工業園區之生產技術作高度的互動,因此對於交通因素亦需加以考量,而宜蘭所建議劃設之農業生物技術園區,其中包含了健康食品等食品加工之生產,因此也必須將交通因素納入區位選擇判別因素之一。

(4) 大型公有土地之區位

由於開發成本因素考量,政府對於新策略產業空間之劃設區位亦可能將現有之大型公有土地分佈區位加以考量。由表六可以看出目前宜蘭縣公有土地已有部分進行開發或正在規劃中,而其餘可發展之公有土地如工業區、一般農業區則大多分佈於員山軟埤、太陽埤、再連、粗坑一帶。(表5. 15

高科技產業園區經營的成功與否,人才是發展關鍵,而建立一自給自足永續成長的產業發展環境,大學、研究機構或在職訓練中心的配合是最重要的基礎,因此,對於宜蘭高科技產業區位選擇上,大學及研究機構之分佈區位必須優先被考量,從53個生活社區中,挑選出在空間距離上較具優勢之生活社區,進而加入交通設施、生活環境品質及公有土地分佈區位之評選因子,得適合發展之區位如表5. 16圖5. 13圖5. 14

2. 會議產業引導區位

宜蘭之會議產業係以優美環境、旅遊景點,爭取人員教育訓練與國際研討會之市場,因此在區位選擇上應與宜蘭重大觀光遊憩點結合(表5. 17),此外,亦將考量交通設施、大學分佈區位及公有土地之分佈區位,進而評選出宜蘭會議產業之引導發展區位如表5. 18圖5. 15

3. 頭城電信中心

頭城為台灣對外海底電纜重要出入地,有利於亞太或大中華區電信中心(Data Center、Call Center)之建立,並與新興固網業者合作,將宜蘭納入大台北地區之話價區,進而支援宜蘭引進高科技產業。

5.6.4 優先規劃單元指認

藉由以上優先發展區之指認,大致可劃分全縣土地發展之緩急,因此,凡區內有劃設優先發展區之城鄉計畫單元應優先擬定城鄉計畫,以指定公共設施改善之城鄉行動計畫並規範優先發展區內之私人開發行為以及其開發總量控制。(表5. 19圖5. 16

5.7 過渡階段的規劃與執行工具

儘管城鄉計畫法是否立法尚有爭議,為土地使用永續管理以及管理體制的社會公平性,本計畫在城鄉計畫法的精神下,透過「城鄉規劃單元」與「生活社區」的劃設,打破原計畫體制下的「都市」與「非都市」界線,一方面將縣轄區內的所有土地納入公共設施的供給中,另一方面藉由公共設施服務水準的評量,給予私部門開發的規範一個一致的原則,同時指導優先發展區位及其公共設施的投入。

在程序上,「國土計畫法」完成立法後,由具有法定地位的「縣市綜合發展計畫」指認「城鄉規劃單元」與「生活社區」;國土計畫法立法之前,則可依據具有法定地位的區域計畫法擬訂「宜蘭縣區域計畫」,由「宜蘭縣區域計畫」指認之。至於「城鄉規劃單元」與「生活社區」的開發與土地使用管制方式,則可藉由都市計畫法,透過擴大都市計畫、都市計畫通盤檢討、或特定區計畫等方式將城鄉規劃單元的計畫予以法定化,並於其都市計畫書圖中納入重疊管制、浮動分區、開發許可、回饋等成長管理工具,規範私部門開發規範與公共設施的投入。