第一章 影響地方發展的資源條件

本章探討宜蘭縣的地方經濟。影響地方經濟發展的條件,乃是一組包括了自然資源、人力資源、土地資源、基礎建設、資本與技術等的交互作用,自然資源承載了一切發展,並在氣候條件與生產技術的交互作用下,直接影響了農業的發展,並間接支持了農業的加工製造,與工礦業的發展。作為勞動力的人力資源一向是工業發展的核心,其與國家政策下的基礎建設及土地管制制度,共同形成了地方工業化發展的重要條件。隨著工業主義的資本主義向資訊主義邁進的趨勢,新的地方經濟發展的條件,則更強調高品質人力資本的準備,以及,培育高品質人力資本的地方氛圍。

1.1 自然資源

封閉的地形,大體上奠下了宜蘭縣的經濟發展依賴於地方資源、擴大再生產受限於地方市場的特性,分述如下:

1.1.1 雪山山脈與中央山脈佔轄區面積的4分之3強地環抱宜蘭轄區,導致宜蘭縣三面環山一面臨水的封閉地形,而影響其地方經濟發展受限於地方資源與地方市場規模;

1.1.2 廣大的森林早期曾提供林業發展的基礎,現今森林不再被視為經濟發展的砍伐對象,而是作為涵養生物與環境的保育對象;

1.1.3森林與區域氣候的交互作用,涵養了宜蘭縣豐沛與品質良好的水資源,為宜蘭縣整體發展的水資源承載量,以及直接取自於水資源的飲料製造業的發展,墊下了基礎;

1.1.4 地質構造孕育地熱、溫泉、冷泉與各類礦產,地熱、溫泉與冷泉形成了觀光發展的基礎,大理石、石灰石、滑石、雲母、長石、石英、黏土等礦產,形成了宜蘭縣的礦業發展特色;

1.1. 5 東臨台灣最重要的近海漁場之一的龜山島漁場,使得漁業成為宜蘭縣最重要的一級產業,綿延101公里深具景觀價值的海岸線,則也提供了觀光發展的潛力。

1.2 能源

1.2.1 水資源與水利建設

    1993年宜蘭縣的主要用水項目為農業用水,佔總用水量的87%,種植業用水佔76%,養殖用水佔11%,其次為生活用水及工業用水,分佔7%與6%。由於水資源豐沛、取用方便,取水途徑主要是取用地面水,估計佔總用水的70%以上,其次來自於抽取地下水,佔23%,自來水供應者僅佔總用水量的6%,而主要用於生活用水與公共給水。因此宜蘭縣的供水系統區分為三類:地下水、農業灌溉用水、與自來水系統。地下水的取用與管理主要透過水井核可加以控制,其中約1/2而用於養殖業;農業灌溉用水主要由農田水利會的埤圳系統來供應;自來水系統,用於生活用水與公共給水 。

    宜蘭的地下水與農業灌溉系統既能滿足農業發展所需,地面水資源豐富取水方便,其地理上的相對封閉性又使其工業化與都市化相對落後,故未產生自來水系統的供給壓力,例如,自來水售水量在1990年代中期以後呈現停滯現象(表1. 1),以及大部分的供水系統並未完全發揮產能(表1. 2)。然而,自來水供應於民生用水,並不僅僅是供水的量的問題,更重要的是涉及公共衛生的供水品質的現代化問題,在這方面,則呈現供給相對不完全的現象,特別是都市化較低的地區,直到1999年,全縣之自來水的普及率方提升至88%。(表1. 1表1. 3

1.2.2 電力與電力建設

宜蘭縣的電力能源使用,與水資源使用狀況類似,由於其並未有大幅的經濟成長,1990年代的總用電量成長率僅1.9%,遠低於台灣地區的6.2%。由於10年來的產業用電的平均年成長率僅為0.1%,且在90年代後期呈現明顯的衰退,一般家戶用電量份額遂從18%成長到30%,為用電量成長的主要來源,表現出8%的平均年成長率。(表1. 4

而在供應方面,由於宜蘭縣的供電乃屬於北部地區電力供應系統的一部份,因此儘管縣內有2座發電廠,蘭陽水力發電廠及天埤水力發電廠,但此兩電廠供電量總和僅佔全縣供電量4%,除少數工廠氣電共生發電售予電力公司者外,宜蘭縣絕大部分電力乃由台北南港變電所輸電供應。(表1. 5表1. 6)因此,對於宜蘭而言,電力能源乃是區域的分配問題,非如水資源可就地解決。宜蘭的經濟發展的相對弱勢地位,不利於其在北部區域的能源分配地位,反之也不利於吸引廠商進駐宜蘭。

1.3 交通建設與土地資源

    1.3.1 交通建設

    除了前已述及的水與電力能源的供應外,交通建設是導致地方貨品與勞務流動的及關鍵要素。雖然宜蘭以台2、台9、台9甲、台7、台7甲等聯外道路的公路運輸,以及東部幹線的鐵路運輸,彌補其封閉的地形,但至少1.5個小時的台北-宜蘭的旅行時間,仍然相當程度地阻隔了宜蘭與台北都會區的人貨流通,以及宜蘭與基隆港的貨物運輸,從而使得宜蘭未在經濟上被全盤地捲入以台北為龍頭的經濟系統中。興建中的北宜高速公路南港頭城段則為了彌補這個空間距離,高速公路系統與40分鐘的行車路程,將使得宜蘭的勞動力的移動納入台北都會區通勤圈中,宜蘭生產的貨物快速地運送至台北市場或運至基隆港出口。(圖1. 1

    1.3.2 土地資源

    除了農業生產尚仰賴適地適種,礦業生產仰賴天然礦藏所在,製造業的生產基本上脫離了對土地天然特性的依賴,而更受到交通運輸條件、勞動力條件以及國家的空間政策的影響。整體而言,宜蘭縣平原地區,蘭陽平原,提供了主要的經濟活動的承載,而由交通路網架構活動的空間分佈。由於經濟發展的相對落後,宜蘭縣在1989-98十年間,用於建築、生產、交通水利的建成用地僅成長6%,平均年成長率僅0.7%(表1. 7),換句話說,宜蘭並沒有如其他地方所見的,因快速的經濟發展導致大量的森林砍伐與耕地縮減,因此土地資源的需求與保存間的衝突並未十分顯著。建成用地的增加主要用於直接生產用地,佔10年來總增加量的1/2,其次用於交通水利用地與建築用地,各佔1/4。

    然而,宜蘭縣仍呈現了耕地的大量縮減,1989-98年間縮減了10,331公頃,是建成用地增加量3,821公頃的2.7倍,是1989年的耕地面積的1/3,而這個縮減,乃是來自於農業發展(特別是稻米生產)的萎縮。農業生產的萎縮,經濟發展的相對遲緩,使得儘管政府的土地使用管制計畫下的工業用地與建築用地的供給都是供過於求,人們還是希望能夠藉由土地使用管制的放寬,透過尋租增加個人利益,這於是與土地資源保存的論述間形成了張力與論戰。而論戰的關鍵,則在於必須提出宜蘭地方經濟發展的出路,以及這個新願景下土地資源的保存與使用計畫。

1.4 人力資源

1.4.1 勞動力的總量

    相對於來北部區域人口近20年從662萬成長到887萬,宜蘭縣微幅成長的人口數(44.3萬到46.7萬),相對穩定而幾乎沒變化。由於自然增加逐年減少,社會增加總是為負,有時(1986、87、98年)甚至呈現人口負成長。(圖1. 2圖1. 3)自然增加方面,呈現出生數、出生率降低,死亡數、死亡率卻略增的現象,社會增加方面,從1975-96年一直都是遷出比遷入多,平均每年遷入2萬人,遷出2.34萬人,而以0.86%的人口比例穩定地在流失人口。(圖1. 4圖1. 5)人口總量的穩定,以及進一步地,1988到98年間,宜蘭縣15-64歲的經濟人口比例的穩定(從66.8%略增加到68.5%),使得宜蘭縣的勞動力的量的供應也呈現穩定的現象,但從0-14歲比例下降(從1988年的26.7%降到98年的21.9%)的趨勢來看,恐有年輕勞動力遞補不足的問題。(圖1. 6表1. 8

1.4.2 勞動力的品質

    另在勞動力品質方面,1992年的外移人口的調查,則隱含了令人憂心的現象。相對於台灣地區人口年齡結構,宜蘭縣的外移人口(遷徙者、暫離者)的青壯(25-34歲)年齡層比例偏高(圖1. 7圖1. 8),相對於宜蘭縣的居住者,也明顯地集中在20-34歲年輕族群(圖1. 9)。另一方面,在教育水準方面,跟台灣地區的遷徙者的平均教育結構相較,宜蘭縣的遷徙者的高中職比例相對較高(圖1. 10圖1. 11),相對於宜蘭縣的居住者,也顯示宜蘭縣外移人口集中在高中職學歷以上者(圖1. 12)。這隱含著,宜蘭流失的勞動力乃是較年輕、品質較高者,對於地方經濟發展而言,實為不利。

1.4.3 勞動力的網絡

    有意思的是,儘管宜蘭縣的勞動力表現出年輕、教育程度高者外移的現象,宜蘭縣的勞動力的人際關係間,卻由於對於地方的強烈認同,形成了相當綿密而穩固的勞動力網絡。認同的形成,一說是天然的封閉地形使然,一說是長期以來地方政府「文化立縣」的政策成果,在天然與人為原因的相互加強下,宜蘭縣的在外與在地的企業家、學者、公務員間,形成了訊息相通、可以地方認同號召動員的人力網絡。這一方面彌補了較高級人力外流所導致的空缺,另一方面也成為宜蘭縣經濟發展更新轉型的機會來源。

1.5 公共服務資源

由於人力資源乃是資訊主義下的經濟發展的最重要生產要素,關係著人力資源定住的生活環境品質,遂成為影響地方發展的重要條件之一。以下分別討論各項公共服務資源所提供的生活環境品質。

1.5.1 教育資源

1.5.1.1 義務教育

國中小的義務教育方面,目前宜蘭縣國小平均班級規模已降到教育部訂定的每班35人以下的標準,1998年達平均每班30學生數以下,是北部區域七縣市中成效最佳的縣市,國中還有待努力,平均每班36.6學生數,大致上仍優於北部區域其他縣市。(表1. 9)然就個別學校而言,宜蘭市及羅東鎮等都市化較高地區仍有部分學校超過最適規模。小班小校措施是為了落實人本的、差異化的教育理念,小班措施之關鍵在於校舍增建與教師員額的擴招;然小校政策尚涉及校地取得、行政人員增闢等問題,資源調度幅度較大,因此目前教育部偏重小班政策,而較不提及小校政策。但宜蘭縣政府教育局已初步將小校訂為下一階段施政目標,即達成每校24-36班的規模。

宜蘭一直試圖吸引知識菁英定住宜蘭,但是否具備多元、開放的子女教育環境,乃是影響知識菁英定住意願的關鍵條件。為活化多元的教育環境,目前縣府以「鼓勵民間興學」為開拓多元教育管道的策略,並擬以「公辦民營」方式,將學童數少的郊區學校委託民間經營。

1.5.1. 2 中等教育

宜蘭縣現有公私立高中、職共10所及宜技高職補校,提供高中職一年級就學名額6,800人左右,約為宜蘭縣每年國中畢業生(約7,800人)的89.5%的升學率,儘管加上89年度招生150人的南澳完全中學仍無法滿足縣內國中生升學需求。因此,一旦高中學區化政策實施,除直接凸顯供給不足外,高中學校的適度規模與學區的劃設原則,亦必須及早因應。目前宜蘭縣政府教育局以93-98%的高中升學率為目標,但鑑於增設高中職的經費過於龐大,而構想在冬山鄉、礁溪鄉各擇一國中改置為完全中學。

1.5.1.3 高級教育

目前宜蘭縣高等教育設施,有宜蘭技術學院、蘭陽技術學院及佛光人文社會學院,其中,宜蘭技術學院即將升格為宜蘭大學,佛光人文社會學院正在增設大學部。另有臺灣大學臨海實驗站、淡江大學宜蘭分部、海洋大學宜蘭分部、宜蘭管理學院、以及宜蘭大學五結校區,以及規劃中的宜蘭大學三星校區、清華大學宜蘭校區、蘭陽國際舞蹈學院等。(表1. 10)以宜蘭縣46萬人口數的規模,這些學校一一設置後,將使整個宜蘭縣成為一座充滿學術氣息的大學城,對於留下宜蘭本地的優秀青年,吸納高級人力資源定住宜蘭,以及以高級人力吸引創新廠商進駐,並營造宜蘭成為創新研發的溫床,必有相當的助益。

1.5.2 福利資源

1.5.2.1 老人照護

1998年宜蘭縣65歲以上老年人口比例已高達9.6%,較台灣省高出一個百分點以上(表1. 11表1. 12),依據不同的推估方式,其機構式安養需求約在1,200人以內。宜蘭縣政府社會局推估目前65歲以上老人的安養護總需求大約是1,200人左右(表1. 13);衛生局則推估目前宜蘭縣長期照護的總需求大約是2.700床左右,其中65歲以上老人的與65歲以下人口的需求比為9:1,機構式照護與社區式照護的比例為3:7,因此65歲以上老人的安養護總需求是2,450人,其中機構式照護需求約735人(表1. 14)。

供給方面則以形成「多元化長期照護服務網絡」為政策,以整合社區長期照護服務網絡與資源,提升照護品質,培訓、儲備長期照護人力,以提供安全性、完整性、持續性、多元化的長期照護服務,並融合於社區健康營造中,引發社區長青族自主性的健康行為促進。相關措施包括:

(1) 出院準備服務:由羅東聖母醫院和羅東博愛醫院辦理﹔

(2) 居家與社區式照護:2001年有居家護理所17家,每鄉鎮市提供可近性、持續性、專業性的居家護理所﹔

(3) 機構式照護:2001年有開業護理之家7家,服務容量335床,平均每萬老人70.6床,相較於衛生署「老人長期照護三年計畫」之2001年目標,每萬老人59.6床,宜蘭縣已達目標﹔

(4) 「單一窗口」長期照護諮詢、轉介服務:已於2000年於宜蘭市社福大樓成立「長期照護管理示範中心」,提供單一窗口諮詢、轉介、資源整合、輔具展示轉介(借、贈)等服務﹔

(5) 暫托(喘息)服務:於2000年開始辦理,包括成立家庭照顧者支持團體、免費的家庭照顧者訓練班(讀書會)、機構暫托和(喘息)服務。

(6) 老人生活輔具展示、轉介(借、贈)與租賃中心:由長期照護管理中心、羅東聖母醫院、羅東博愛醫院提供本項服務,並互相連結支援。

(7) 老人健康管理:對獨居老人提供每年全面健康篩檢及探訪,其中有異常之糖尿病、高血壓確診個案由地段護士收案管理,有長期照護需求者轉長期照護管理示範中心單一窗口服務之。對65歲以上老人鼓勵參與健保局的每年定期免費成人健檢外,未參與者由衛生所優先提供三合一(血壓、血糖、血脂肪)健康篩檢。

(8) 人力培訓與儲備:專業與非專業人員訓練,如病房服務員、家庭照顧者、長期照護志工等。

1.5.2.2 托幼服務

托幼服務不僅是兒童福利服務項目,也是婦女福利服務項目。宜蘭縣所提供的托兒所或幼稚園服務人數約1萬6千人,佔總未滿六歲幼兒的36.4%,已高於台灣地區(34.4%)與台灣省(33.5%)的平均服務水平。(表1. 15)目前公私立幼稚園與托兒所所提供的服務量相對足夠,在空間的分佈上則相對較集中在城鎮地區,農村地區則以一鄉鎮一所大型的示範托兒所提供服務。(表1. 16

1.5.3 醫療資源

宜蘭縣的醫療資源大致充足,惟醫師數不足、醫療資源分佈不均。相較於行政院衛生署《建立醫療網第四期計畫》所訂定的醫療資源目標,2001年宜蘭縣的醫療機構數與病床數大體足夠而充足(表1. 17),但醫師數相對不足,平均每位醫師服務761人(2001年),負載超過署定750標準(表1. 18)。如以《建立醫療網第三期計畫》之每鄉鎮平均3千人1位醫師為最低標準檢視之,則壯圍、五結、冬山、三星尚未達此標準。另一方面,由於區域性醫院集中於溪南,溪北之醫院等級皆為地區醫院,民眾就醫習慣遂往博愛、聖母兩家醫院聚集,導致資源的不經濟使用。

而在緊急醫療資源方面,宜蘭縣緊急醫療資源主要集中於地區中心的宜蘭、羅東、礁溪、蘇澳,其救護車資源分佔全縣的22%、16%、12%、12%(表1. 19)。責任醫院的分佈也集中在宜蘭、羅東兩市鎮,且其急重症病床、急診醫護人力、救護車等資源的分佈亦隨區域型醫院設在溪南而較偏重於溪南地區(表1. 20)。偏遠地區的頭城、大同、南澳,不僅當地醫療資源貧乏,也由於救護動線過長,延誤就醫急救關鍵時刻,且救護傷患處置情形無法即時掌握,而成為緊急救護死角。

針對上述問題,縣府以社區醫療照護、與大型醫學中心建立合作計畫、緊急醫療救護資訊化以為因應。例如,協調羅東聖母醫院、大同及南澳鄉衛生所,進行「社區醫療照護計畫」,輔導大同鄉實施「整合醫療服務經營模式(IDS-Integrated Delivery System)計畫」;促進宜蘭醫院由台北榮總接管,提升溪北醫療資源品質;邀請大型醫學中心(區域醫院)與宜蘭在地醫院合作,或爭取其前至宜蘭縣設立分院,以提升宜蘭的醫療服務水準;以及以結合地理資訊系統(GIS)與全球定位系統(GPS)的資訊化方式,以時間換取空間地爭取緊急救護時效。

此外,宜蘭縣政府更以「預防重於治療」的理念,積極推動健康社區。目前12鄉鎮市皆成立「社區健康營造中心」,以1998年完成之「社區健康評估」為基礎,一方面就名列威脅縣民健康之死因與慢性病,研擬宣導預防的策略;另一方面推動六大健康議題:健康飲食、健康體能、菸害防制、檳榔危害健康防制、個人衛生、安全用藥等,並鼓勵民眾定期接受各項重要篩檢,參與各項預防保健服務等。

1.5.4 公共安全資源

1.5.4.1 治安方面

宜蘭縣重大暴力犯罪案件較少且破獲率達84.9%(表1. 21),治安狀況相對優良,大致排行在北部區域的第一至第三名(圖1. 13)。較易發生治安問題的地點主要分布在都市,例如,暴力案件集中於宜蘭(37.4%)、羅東(37.4%)、與礁溪(11.5%),竊盜案件集中於宜蘭(40%)、羅東(37.5%)。至於盜(濫)採、濫墾(伐)的治安問題,主要是河川地的盜、濫採砂石,合佔盜(濫)採、濫墾(伐)取締件數的九成以上。長達101.5公里的海岸線,亦為宜蘭縣治安維護的重點,包括南方澳的走私防治,烏石鼻及與台北縣交界處之灘岸地區的偷渡防治,以及蘇澳與頭城地區的海上船屋的安全與治安維護。

1.5.4.2 災害防治

宜蘭縣歷年的火災發生次數約在170次上下,總數雖不大,但每萬人火災發生次數為7.2,高於台灣地區及北部區域的平均值,在北部七縣市中排名居中。(圖1. 14)宜蘭縣的消防資源相對還不錯,平均每萬人消防人員為16.7人,高於台灣地區及北部區域的平均值,在北部區域排名第三 ;平均每萬人消防車輛與台灣地區與北部區域相同,各縣市的平均值亦相差不太,但宜蘭縣的散村特性,使得相同人均資源所需負擔的救災範圍較大(表1. 22)。

1.6 小結

整體而言,宜蘭縣封閉的地形條件固然限制了宜蘭的發展,但正由於發展規模有限,水資源、能源、土地資源以及教育、福利、醫療、公共安全等公共服務資源,都相對充足完善。另一方面,由於人口規模小,年輕與高教育程度人力外流,縣內人力資源出現不利條件,但這個不利的現象被地緣認同的人際網絡所彌補,使得爭取高科技廠商與高品質大專院校進駐宜蘭的機會,得以透過這個人力資源網使之發生。未來,隨著多所大專院校的陸續增設,將能形成人力資源的培養環境,而公共服務資源所支撐的高品質生活環境,以及產業發展所提供的就業條件,則提供了校園人力資源鑲嵌於地方社會的基質。下章討論宜蘭地方產業發展的特性,及其轉型的方向。